张曙光，1939年生于陕西西安，中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。因讨厌官场虚假，力图说真话、辩真理，与志同道合者茅于轼等共同创办非官方学术机构——北京天则经济研究所，任学术委员会主席。

财经文摘:您对小产权房和农村土地制度如何看？

张曙光:现在的中国地权是一个二元分割的体制，国有的和非国有的，或者说，国有的和集体的，农业用地和非农业用地，这两个东西是两套权力体系，国有的可以流转、交易、开发、抵押，但集体的土地却没有这些权力，所以就造成了目前的土地状况。

其实小产权房，我觉得是中国城市化进程中，在这种二元分割体制之下，必然产生的一个问题。你不允许他做建设用地、不允许他交易，人家就不交易了？随着城市化的逐步推进，土地的增值收益非常大，所以农民也要赚取这块收益，那，怎么赚呢？就是这么个问题了，你不让我盖房子，我也去盖，你不允许我流转，我也去流转。现在小产权房不是某一个地方的问题，而是所有大城市郊区普遍存在的现象，都有，而且发展得非常快。

拿宋庄来说，本来画家去了以后，把这个地方的经济带动起来了，房屋升值了，地价升值了，农民也有利益了。但是房价升值太快，有些农民开始短视，觉得他把地要回来对他更有利，所以才出现这样的问题，农民之前签订的合约不算事，现在农民去撕毁合约。农民撕毁合约之后，法院对此的判决实际上支持了农民这种不讲诚信的毁约行为。在这个状况之下，这对整个经济发展来说，都是相当不利的。因为政府、法律没有保护这个产权、没有保护这个交易，却在这一点上起到了鼓励、奖励农民不诚信行为的效果，于是，这个事情就会成为一个没完没了的事情。

可以看到，宋庄这个地方好像是在法院告了，解决了，受到关注了，其实类似的情况，没有打官司的有的是。现在，对这个问题最彻底的解决方式就是土地私有化，让农民去占有土地，这是最能够解决问题、最能够保护私人产权的方式。

在土地私有化不能一下子实现的状况下，其实，这个问题也可以解决。如果觉得一下子实现风险大的话，可以分几步做。第一步，承认农民在宅基地上盖的房子可以上市流转、可以交易，先把这部分的产权做实。目前国内舆论的导向使得大家尽量避免说私有化这个“化”字。那么，我们可以先把宅基地这部分产权做实，划到农民名下，让农民所有，让农民可以自由处置，你愿意盖房就盖房，你愿意种地就种地，盖了房子愿意卖给谁就卖给谁，你卖给谁就要承认这笔交易，他交易了，政府照样可以征税，你承认它合法。

第二步，解决其他农地问题，农地转为非农用地。事实上，在城市的郊区不光是宅基地上盖有小产权房，大田上也盖了小产权房，这也是合理的事情，因为利益太大。所以，第二步再把这一部分再落实。这是可以的。

在这个问题上，照我的说法，现在政府采取的是“闭起眼睛不看的”方式。当然了，在法律上讲究民不举、官不究嘛，这是对的，没人告到法院，法院不可能主动去找你的事。但是，政府在这个问题上，你不应该闭眼睛！事情已经发展到这个地步了，你政府就应该承认这个事实，都到这个地步了，你还不去解决，你还把它当作一个非法的东西！不去解决这个问题，这对整个经济发展来说是有害的。

其实，一系列的事情说明了这个问题，如果你允许这部分房子流转的话，城市的房价也涨不了这么快，起码可以解决这个问题。我在深圳看了，性质类似，深圳的那种叫作城中村，城中村握手楼。其实就是因为城市地价上升以后，你给农民留了那块地，于是农民就在那块地上盖房子，先是三五层，再是七八层，现在盖到了十几层。现在深圳的地价涨了以后，深圳市政府说是要改造城中村，这是个荒唐的做法。你改造的话，你能够花上那么大的力量，能弄那么多投资吗？无非是剥夺农民、剥夺那些村民。现在深圳城中村的稳定住户大致是500万人，深圳的流动人口不说是1000万吗，等于一半人住在城中村。其实深圳的秘密在城中村。

深圳的发展，赢在成本上。深圳的成本那么低，去了那么多人，为什么深圳现在的产品价格还那么低呢？问题就在这个地方。我去考察过，深圳一室一厅的房子，租金是600-800，在城中村里面，一层完全是商业铺面，各种各样的商品，什么都有，非常红火的一个城市社区，而且两个人吃饭，15块钱吃饱吃好。这些商贩给这些住户提供了一个生活与生存环境，这些人才能够站住，不然，一个月3000-5000的租金，然后你吃饭再花钱，别的还别说，你先试试看，根本待不住。如果这样，深圳也不会发展到现在。其实城中村是解决廉租房的一个非常好的一个方式。

国外有贫民窟，小产权房可不是贫民窟，是高楼大厦，非常繁华的社区啊，为什么要铲除它呢？就是目前这套房地产的政策。土地是国家的，圈了，给农民留下的也不算了，你要改造，这不是很荒唐吗？你想想，改造500万人，一个人按10-20平方米算，有多少？要盖成那样的房子，要花多少钱？咱先不说保护产权这些最基本的东西，就说这些，政府的做法都是荒唐的！

我去年做了个研究报告，就讲现行的征地政策以及由此造成的诸多问题、为什么会造成这些问题。为了能够被当局、政府接受，采取了一个什么办法呢？在坚持这两种公有土地不变的基础上展开论述，给当局一个口实，在这个情况下，做实产权，让农地能够流转，我采取的是这么一个路子。现在的什么廉租房、两限房、经济适用房，我觉得，都是空的。其实各个地方就是叫得凶，实际做得不好，很简单的道理:政府能够从城市建设、盖房上获得大量收益，你现在让他掏钱去盖房，是与虎谋皮的事！我是从这拿钱的，你让我掏钱？！不可能的事情。

在目前的状况下，小产权房交易产生问题是必然的。国家在法律上是不予承认的，它是没有产权的，或者说农民只有一部分产权，比如使用权是他的。在这种情况下，小产权房盖的方式很多，有村集体盖的，有开发商和村里合作盖的，不管是怎么样的一个方式，不管是乡镇还是村委会的盖章，按照目前成文法的规定，都属于非法。国家完全可以不承认你这个东西。你到法院里边，法院搬出来的是上面的法律，上位法管下位法。所以，产权争议是一个没完没了的事情，不解决这个问题，不改上位法、不把产权做实、不把产权给农民，这个争议是永远解决不了的。农民的行为是一个合理不合法的事情。

财经文摘:宪法规定，农村土地归农民集体所有，那么，到底是谁的集体，谁是所有权人？

张曙光:现在不清楚。拿原来的话说，是以小队还是以大队，还是以村民小组所有，没有明确。所以现在的这套法律，存在的问题是相当多的。土地问题，可能是中国目前最大的问题之一，而这个问题不解决，一系列保护产权之类的问题都不能解决。现在政府对时局采取闭眼不看的态度。不过说实在的，看也看不下去，全国各地的农民都在要回自己的地权，这个趋势最后的结果很难说，不管是农民起来把自己的土地拿回去、抢回去，还是政府改变政策、把土地给了农民，不管是哪种形式，朝着这个方向走是没有问题的。具体形式我说不清楚、说不上来，但地权要直接给农民，这个方向是必然的，是必须要走的。

如何做到这一点，这个很难说，为什么呢？因为在这个过程中，不确定性是很大的，政府如果能够明白这一点，是主动修改现在的法律制度，把产权给农民呢，还是说农民最后只能去夺？这种可能性不是说没有。当然，革命的办法是一个糟糕的办法，所以政府要改变政策，把这个东西尽快地落实，这才是最佳的选择。如何落实，怎么个改变方法，现在已经有些地方在不断突破。广东已出台集体建设用地流转办法，它是限制小产权房的，但它对另外一种存在方式不限制，也就是工业厂房、盖的打工楼，出租给打工者，这个它是不限制的。其实打工楼就是小产权房。等于广东把这个口子开了。

不准进行房地产开发，但可以盖工业厂房，可以盖打工楼。当然盖打工楼是以集体的方式进行，人人都有份，把土地资本化，一人多少股，是这样来，最后收租分给农民，等于你拿土地入股。广东公开的地方法律承认了这一条，但是不准进行商品房开发，你盖商品房不行，但盖打工楼可以，中国的事情真是奇怪了。换了换名字就允许了。

还有很多地方是自己在做，也没有通过法律明确，但把产权做实了，把土地形成股份了。中国的事情，绝对不是一个简单的、能够用一个什么东西来框的东西，它是一个相当复杂的状况。实际上，小产权房在有些地方已经合法了。中国农民的很多创造，是相当有意思的，又把问题解决了，名字还没换！我做了四个案例，都是农民创新的案例，就是他怎么绕过这个法律，把产权做实，就这么个问题。我的结论是，这些代表了产权改革的方向，政府想办法沿着这个方向推开就行了。为什么农民想尽办法要突破它呢，就是因为土地有收益，给农民做实产权是大势所趋。

共产党革命的时候靠农民、建设也靠农民，现在中国经济之所以发展得这么快，城市化步伐推进得这么快，靠的就是剥夺农民，这是最大的利益。现在，如果你要求政府把这块利益分给农民，它是不情愿的。你去看嘛，每修一条公路，每征一片地，就会坏一批干部。因为利益太大，小产权房不能放开的背后就是这么个问题。表面上体现出来的是坚持社会主义方向，但其实谁都不相信那就是社会主义的方向，但名义上讲出来的，好像地权一给农民就会造成两极分化。荒唐！

农民进城打工、挣钱，工资很低。另外政府从农民手里大概是一公顷30-45万、一亩大概三万块的样子征地，而到了政府手中，到了二三级市场上，一亩地的价格是多少呢？二级市场一亩地就是几百万！你想想，农民拿到的，只是五十分之一，那49份全部被其他人分了！这个利益多大啊！关于具体数据，我的调查报告里都是有的。所以，农民才起来啊，你这么高的利益，你能盖，我也能盖啊！问题就出来了。

如何把土地的使用权完善到所有权，我觉得是一个探索的过程，首先得从整个法律制度上去修改，否则是无法落实的。可以先在基层将产权做实，以集体的名义做实，股份量化到个人，产权到个人，但名义上大家还要保持一个集体的名义、维护一个外壳。

现在很多地方已经把利益实现了，已经突破了，但是为了坚持社会主义制度的方向，这个外壳谁都得维持，因为你不维持，你马上就违法，他马上就可以整死你。既然如此，那何必呢，我还保持这个名字，大家拿实际利益不完了吗？这是老百姓的合理选择。

宪法只承认了集体所有，并没有承认个人所有，但你既然承认集体所有，那我集体应该做主吧？但现在是怎么一个情况呢？政府若打算要这片地，那就不是说集体所有了。你征地，我不给你，我有没有这个权利呢？有权。但这个权利是没有保障的。政府只要一个命令，一张纸贴到那里，什么时候限定你交出来，就这么简单。政府征地实际上是剥夺了农民的产权，这是侵权，但侵权的依据是什么呢？《土地管理法》第43条第1款，那一款就明确说明，任何单位和个人要进行建设，必须使用国有土地，包括征的集体土地。意思是说，只有国有土地才有这个权利，集体土地是没有建设权利的！那么，怎么办呢？国家征地，把集体土地变成国有土地，先实行国有化，然后才能用于建设，这分明是一个剥夺产权的行为。实际上很多问题，正是出在《土地管理法》第43条第1款上，等于把集体所有制否定了。

财经文摘:那么，依据您的说法，该如何将产权明晰起来呢？有人说要修改法律，给集体所有制以宪法赋予的权利，因为所有制要平等。还有人说，直接把集体所有制去掉，或者公有，或者私有。

张曙光:要给集体所有制和国有制平等的权利。我为什么没有说变成私有制，因为现在如果你写那样的东西，在国内，他连看都不看，你也发不了，很难起到作用。你企图一次就来这么大的动作，我想，可能困难，并不是我不同意。

我是觉得，从政策操作上来看，如何操作更好，如何能使政府接受，而且没有太大的风险，这是需要考虑的。如果说土地私有化，文件到了上边，那些人根本不理！所以第一步先要做到集体所有制和国有制同地同价同权，你可以卖、我也可以卖，你可以抵押、我也可以抵押，价格一样，先做到实际的产权有了，你然后再去改那个名字！

改名字尽管是个大事，但是可以缓着来，一步一步来，可以从集体所有制作突破口。我的想法是分两步来做，就像小产权房一样，先走两步，先把宅基地上的放开，前边的问题解决掉，后边的事情很快就可以提上来了，你一下子放开，现在也有问题。如果一下子放开，可能农民一下子就盖起来了。改变这个制度，相应的一套东西都要跟上。首先地方政府的财政收入你要解决，地方不要从征地上拿钱、得利益，然后搞一个土地物业税，然后把它全部给地方。土地的使用权可以每年征税，交易也可以征税，通过征税解决地方收入问题，而不是土地财政。

还可以怎么解决呢？你不是要保护耕地吗，你怎么保护耕地呢？我觉得保护耕地的目标是你中央政府的目标，不是我农民的目标啊，是你要保护，不是我要保护啊！你要我保护，好，对不起，你给我补贴！发达地区和不发达地区，人人都有保护耕地的任务，你发达地区把地征完了，我不发达地区全是农地，那你等于让我永远穷下去啊！那怎么办呢？你也有一份保护耕地的任务，你把地全部征完了，对不起，你拿钱来，我替你保护！发达地区给不发达地区补贴，我替你保护耕地！因为你已经得到很大利益了！

财经文摘:您的意思是，国家财政转移支付？

张曙光:中央和地方属于财政转移支付，地方和地方之间也可以称为财政转移支付，但它是从一个地区转移到另一个地区，是明确的补贴。这很好操作。比如说，国家要保护18亿亩耕地，中国有13亿人口，一个人得多少？比如河南，假设全部是耕地，你广东基本征地差不多了，那么，按广东算，你多少人口，你该负担保护耕地的任务是多少，你没保护的是多少亩，然后，一亩地多少钱，你把钱拿出来，拿出来给其他地方。

财经文摘:您的意思是，中央政府先把这部分钱收上来？

张曙光:中央给一部分，地方之间给一部分，至于地区之间到底怎么弄，由他们具体去弄，咱们不去讲这个问题。我们要建立一个什么机制呢？成本分担和利益分享的机制。这个机制如果能建立起来，地区之间的合作没问题！为什么香港和珠三角合不起来呢？大家都各自打自己的算盘，都有自己的利益，而没有交换机制，一切问题都是解决不了的。

长江发大水，各个省、地区之间互相斗，江苏和安徽斗，江苏内部这个县和那个县斗，大家都想把洪水“御于国门之外”，把洪水弄到别人那里去。其实问题很好解决，安徽把那些行洪区打开，洪水淹到那里去，那里都是些农地，如此一来，保了江苏保了上海，江苏上海给他一部分不就完了吗？现在是都不愿意，讲什么不平等，什么你淹的多，我淹的少，你开的多，我开的少。现在是这么个问题。土地问题也是如此，要有一个统筹规划，得用一整套制度来解决，而不是一个制度就能解决的。

财经文摘:有人说，地权归农后，可能农民不理智，会把地卖掉，于是产生大量流民，造成社会动荡。

张曙光:农民卖地是完全有可能的，但你不能把所有农民都看成那个样子吧，人家农民也是个经济人，人家也会算账，你相信这样的事情吗？！我相信会有人去卖，但是所有人都去卖的话，谁去买呢？卖给谁呢？这个市场还需要慢慢发育。至于说什么导致流民、导致两极分化，现在还不是一样吗！

有些学者当了官了，于是屁股决定脑袋，在公众场合，官员绝对不会、也绝对不敢说些与现行法律相悖的话，这也很容易理解。我这个人不想当官，就是这个原因，我可以说我想说的话。对于小产权房和农地制度，我的观点已经很清楚了，个人有个人的立场，个人有个人的原因，他代表什么人的利益来说，这都很清楚。我主张逐步地把农民对土地的产权问题解决掉，允许农地和小产权房按照正常的、合法的程序去交易。

财经文摘:李昌平提到，私有化是没有操作可能性的，他提到，农村有很多公共产品，比如湖泊，水塘，不能私有，更不要提私有化。

张曙光:有些东西确实是没有办法私有的，这是事实，这在过去也有，你说把权利给某一个人，这很难。公共的池塘，比如里面有鱼，大家都捞鱼，谁也不养鱼，这种公地悲剧的事情也会发生，但你得有一套管理的办法。过去公地的问题也有啊，放牧一家限定放多少头，公地一家用多少，这都有规定的。这些，不难的！那些不能私有化的、不能给个人的东西，照样公共管理，各个地方都有各个地方的创造。