乔新生
中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授
 
 
一边是汹涌澎湃报考公务员的浪潮，一边是接二连三披露出来豪华的官员别墅；一边是中国基层政权的捉襟见肘，一边是公务员境外的豪华旅游。中国的政坛究竟发生了什么？

长达半个多世纪的执政，使得中国的政治改革步履维艰。从微观的技术层面来看，由于中国的公务员法中没有“总辞职”制度，所以，国家权力机关的首长犹如走马灯似地轮换，可是机关公务员却按部就班。这一方面使得国家权力机关行政效率低下；另一方面也使得中国官场上出现了特有的“内部人控制”现象。从宏观政治制度设计的角度来分析，由于缺乏定期民主选举制度，所以，在中国的政坛沉淀了一大批党政干部，这些党政干部利用手中的权力，谋取个人利益，从而使中国反腐败的制度形同虚设。从中国反腐败的现状来看，中国的腐败问题，已经不仅仅局限于个人，而是一种集体腐败或者说是体制性的腐败。部分地方政府修建高档豪华别墅，从一个侧面反映出在利益均沾的体制之下，普通公务员的福利待遇也会水涨船高。只不过在腐败的过程中，出现了特有的等级差序——那些掌握着核心部门权力的公务员，可以享受更多的腐败收益；而那些不掌握核心权力的公务员，则只能搭便车。修建豪华别墅，集体出国旅游，都是看得见的腐败。

但为什么中国的执政当局没有及时发现呢？在中国国内提出这个问题，就会显得十分怪异。因为在中国这样的行为普遍存在，甚至在公务员队伍中已经没有人认为这是腐败问题。只有当好事之徒将有关信息披露在网络上，从而引起社会各界广泛关注的时候，执政当局才会雷厉风行，处分有关责任人。换句话说，那些受到处分的公务员不是因为参与腐败，而是因为在腐败的过程中过于张扬，从而引起了公愤。君不见，中国党政机关普遍分配了出国考察的指标，处级以上领导干部还可以定期到国外去接受公务员培训，这种打着提高公务员素质的幌子，公然提高公务员福利待遇的做法，在中国早已是司空见惯的事情。

正是基于这一点，一些学者在讨论中国政治体制改革方案的时候，不由自主地采取全面否定的态度，认为如果不彻底推翻现有政权，那么，就很难根除腐败现象。这种带有理想主义的革命精神值得钦佩，但是，任何人都知道，在相当长的时间里，借助于革命的手段实现改朝换代，几乎是痴人说梦。

当前中国政治体制改革正处于一个十分微妙的时期。一方面执政者希望公众监督执政者；另一方面也不希望因此而引起社会动乱。这就是为什么在一些地区，党政机关领导干部频频使用专政的手段，希望将少数“破坏安定团结”的分子镇压下去，从而营造歌舞升平局面的原因。

但我们不能不遗憾地指出，在互联网络时代，这种做法不但十分幼稚，而且万分危险。道理很简单，当公众的愤怒积累到一定程度，从而大面积暴发之后，执政的合法性就不复存在了。

现在，中共最高当局试图通过技术上的改良，来换取人民的支持。所以，在民主发展的过程中，非常小心地扩大公众的参与程度，甚至在某些不重要的岗位，直接以民主选举的方式，挑选公务员。这样做的正面效果无疑值得肯定，但是，它所蕴含潜在的矛盾和冲突，值得决策者认真关注。

民主是一种权力不断释放的过程。随着权力重心下移，越来越多的人会改变固有的观念，大胆地质疑政权的合法性。现在已经有学者在讨论，执政党为什么不能实行财务公开？在党政合一的政治体制下，如何确保纳税人的利益不受损害？还有一些学者提出，执政者推行的各项改革政策，到底有多少合法性？在人浮于事的国家权力机关内部，究竟存在着怎样的分赃操作模式？

政治体制改革是一个漫长的过程，不可能毕其功于一役。但是，政治体制改革决不能偏离方向，不能把“一部分人先富起来”作为改革的策略和指导方针。如果每一次改革都使公务员优先从中受益，每一次改革都让弱势群体被彻底边缘化，那么，改革的合理性和正当性就不复存在了。所以，中国的政治体制改革绝对不能走机会主义的路线，更不能打着行政体制改革的幌子，将既得利益者的不法所得合法化。面对此起彼伏的“群体性事件”，执政者已经没有多少可供选择的余地。现在一些地方党政官员在政治体制改革上所制造的“噱头”（譬如，在电视上公开竞选，让党政官员作为现场评委，评头论足；再譬如，实行所谓博士生挂职锻炼制度，以此来提高执政团队工作人员的学历，或者营造五湖四海的假象），除了增加公众的反感情绪之外，不可能有其他的结果。中国的政治体制改革必须面向大众，必须将公民宪法上的权利落到实处。

当前，中国的政治体制改革正面临着以下艰难的选择：首先，是坚持马克思设计的人民代表制度，还是实行西方国家的议会制度。当年马克思在设计人民代表制度的时候，充分吸取了巴黎公社革命的经验教训，害怕人民代表脱离群众，从而成为骑在人民群众头上作威作福的官老爷。现在看来，人民代表兼职化固然实现了代表与群众之间的直接接触，但是，由于人民代表选举制度不合理，使得许多愿意投身政治，为选民服务的有识之士都望而却步。可以这样说，中国的人民代表大会制度，已经形成了特殊的逆向淘汰程序——凡是那些明确表示愿意接受选民监督，并且主动监督各级权力机关工作人员的竞选人，一般很难获得人民代表大会代表资格。人民代表大会成为政府官员退居二线的养老院。所以，中国国内一些学者认为，在人民代表大会制度难以发挥作用的情况下，不妨考虑实行议会选举，让那些接受选民的意见，并且愿意监督国家权力机关工作人员的公民成为国会议员。笔者认为，制度的设计和制度的实施是两个完全不同的概念，人民代表制度是马克思极为推崇的政治制度，它的优点就在于人民可以随时罢免人民代表，从而最大限度地实现主权在民。但是，这项制度的实施必须制定具体的规则。如果缺乏操作程序，那么，人民代表很可能转而成为骑在人民头上作威作福的腐败分子。所以，笔者的观点是，现在应该完善人民代表大会制度，建立一种直接选举体制，而不是建立一种间接选举制度。

其次，是坚持社区自治还是坚持民主体制？古希腊的政治家在讨论城邦国家政治制度的时候，注意到了一个非常有趣的现象，那就是民主选举在一定范围内有效，如果人口众多或者地域辽阔，那么，这种选举制度很可能会出现边际效用递减的现象。通俗一点说，当每个人都必须为国家负责，而每一个人都不能对国家政权行使否决权的时候，那么，国家的代表很可能会转而成为独裁者。提出这种观点的古希腊学者认为，实行民主选举是需要先决条件的，不能在任何国家推行所谓的大民主原则，因为那样就意味着表面上的民主体制被实质上的专制统治所取代。

中国是一个人口众多的国家，所以，中国的民主政治改革必须考虑中国国情。在笔者看来，短期内实行联邦制具有一定的难度，但是从长远来看，中国必须变成联邦制国家，让国家权力的重心逐渐向下移动，让各个联邦主体（state）享有充分的绝对的权力，只有这样，才能防止形式上的统一掩盖实质上的不统一。不仅如此，在描绘国家政治版图的时候，既要考虑到国家政权结构，同时又要考虑到公民自治组织，尽可能地扩大公民自治的范围，相对缩小国家权力机构的规模，约束国家权力的触角，让整个社会呈现出一种以社区自治为基础，以地方政府直接对选民负责的社会形态。

社区自治与的民主政治体制并不矛盾。社区自治是民主政治发展的前提和基础，而民主政治体制则是保证社区自治权利不受损害的重要力量。假如能够在扩大社区自治范围的基础上，由自治团体选举代表参政议政，那么，就可以公民集体行使权力的方式对抗国家权力，防止国家权力机关以势压人。笔者曾经说过，中国现行的人民代表大会制度，是一种充满矛盾的宪法制度。假如真正按照人民代表大会制度的要求，由各级地方人大代表选举产生地方政府机关和法院、检察院，那么，很可能会出现地方权力过大，中央政府难以指挥的局面。所以，每一次宏观调控，中央政府总是三令五申，要求地方服从中央，通过宪法体制之外的执政党的力量，使中央政府的政策方针贯彻落实。但是，这种非体制性的安排，不可能从根本上解决问题，所以，每一次宏观调控都会引发一场政坛大地震。

第三，是一党专政还是多党轮流执政？在中国的学术界，对于多党轮流执政几乎到了痴迷的程度。其实，多党轮流执政，只不过是把社会阶层分化所产生的政治组织公开化；而一党专政则是把社会多元化所产生的矛盾集于一身的政治安排。实行一党专政，执政党必须对国家和民族完全负责。如果在执政过程中出现了差错，要么面临着公信力下降的政治道德风险；要么面临着被推翻的危险。所以，实行一党专政，是一个风险较高的政治选择。许多国家在政治体制中确实存在着一个政党长期执政的现象，但是，由于在执政党内部出现了不同的派系，不同派系相互竞争，在一定程度上满足了公众的知情权和参与权。换句话说，学术界在讨论这个问题的时候，不要罔顾事实进行形而上学的分析，而应该在尊重历史的基础上，寻求中国未来政治发展的正确道路。

笔者认为，多党轮流执政，可以通过政党之间的相互竞争，最大限度地减少腐败。当执政者被选举下台之后，继任者就可以在法律规定的范围内，认真彻底清算执政者的罪行。所以，多党轮流执政是克服腐败的最有效方法。但是，由于中国在短期内很难实现多党轮流执政，所以，我们只能寄希望于在共产党内部出现不同的派别，通过不同派系之间的相互竞争，在一定程度上揭露腐败问题。当前纪律检查委员会和检察院查处的腐败案件，绝大多数都是由于内部分赃不均，发生内讧，由内部工作人员举报而产生的案件。所以，在绘制中国政治改革路线图的时候，不能脱离中国的国情，希望改革一蹴而就。中国民主政治的发展，既要尊重历史事实，同时也要看到未来发展的方向。通过不断加强民主政治宣传教育，使共产党内部的有识之士真正意识到执政者的合法性所在，从而在共产党内部通过合法的程序和手段，逐渐实现政权的合宪性改革。

总而言之，中国政治体制改革不会天上掉馅饼，更不会在一夜之间实现全盘西化。中国政治体制改革必须坚持人民代表大会制度，坚持社区自治与民主体制相结合的原则，寄希望于执政团队内部出现不同的政治派别，并且通过彼此之间的相互竞争，逐渐实现还权于民。在这个过程中，我们既要强调公众监督、新闻舆论监督的重要性，但同时又必须时刻注意宪法和法律上的权利，借助体制内部的制度安排，逐渐地实现权力的回归。基于这样的考虑，笔者对执政者逐步扩大选举范围、实现城乡居民政治权利统一的举措表示赞赏，但是，对某些地方政府官员的政治表演深恶痛绝。政治体制改革必须充分尊重选民的意见，必须在法律许可的范围之内，循序渐进地推进改革。任何脱离了宪法和法律的制度设计或者权力更新，都可能会形成错误的思维定势，从而使执政者打着改革的幌子，不断地践踏国家的法律。中国的改革必须法律先行。在改革的问题上，执政者没有任何特权，恰恰相反，执政者是我们未来改革的对象。