郑也夫（北京大学教授）
 
腐败非个别民族之专属。它遍及今日世界。腐败削弱政府效能，败坏其声誉，伤害其合法性。因而，世界上大多数政府都为腐败大伤脑筋。筛选的结果是，诞生于欧洲的公务员“财产申报—公示”制度广被四方。这制度公正、平和、低耗、无涉意识形态，非西方传统的国家也纷纷采纳，遂传遍一个世界。遗憾的是，在治理腐败的道路选择上，今日中国仍外在于这个世界。 
 
一．万国共识 
 
据世界银行统计，2016年世界上有153 个国家及地区建立了公务员财产申报公示制度（世行2013年的统计是137个国家及地区）。
 
申报与公示的主体：美国大约30万15 级以上的政府官员要申报财产，大约2.5万名高级公职人员要申报并公示。日本审议官以上公务员要申报财产，近5千名高级公务员要公示，还有两万人要根据《政治伦理条例》来判定是否公示。韩国有18.8万公务员要申报财产，1800人要公示。其他国家大多也是公务员中的一部分要申报，申报人员中的一部分要公示。台湾比较例外，所有申报都要公示。（摘自中国社会科学院课题组编 《国外公职人员财产申报与公示制度》）
 
申报与公示的内容：不动产，银行账 户，收入状况，有价证券，车船飞机，收藏 品，等等。俄国还要求公务员申报数额超过三年收入总和的一次性开销。多数国家申报以上内容要兼及未成年子女。 
 
申报人向各自所在机构申报，必须公示的也由各机构公示。因管理成本所限，基本上都不核查。仅有极少数国家地区以抽查的 方式来核实。申报—公示制度的优势，恰恰在于它不消耗核查成本，而坐收巨大威慑力，其威慑机制如下。一，凡高级官员的公 示，公众可以随意查阅、复印，他们代替正式机构完成了官员财产的核实。二，不公示的申报材料被严格保管，方便了举报或案件调查时的核对，故对举报投诉反应迅速。 三，申报不实要严惩，有些国家仅申报不实即免除官职。四，网络传播是申报不实的致命杀手。五，申报虽然比公示承受公众监督的压力小一些，但很多中低级官员有升迁的动力，即他们日后可能进入财产公示的行列； 他们早期的申报提供了其财产的清晰的轨迹，早期作伪将毁掉自己日后的仕途。笔者以为，以上机制是这一制度精髓所在。新加坡只申报不公示。李光耀说：财产公示将削弱新加坡政府机构对人才的吸引。国情不同，李氏的道理用在官本位的国家，则财产公示可以削弱功利之徒对官场的向往，吸引热爱公益者进入。
 
 “申报一公示”制度从无到有，在很多国家都非一帆风顺。相反，大多经历了数十年的奋斗过程。催生因素中有高官腐败事件导致的抗议运动，也有国家元首率先公示自家财产的推动。
1984年日本首相中曾根康宏为切割与洛克希德事件的牵连，也为顺应民众要求政治家公示财产的潮流，带领内阁大臣公开各自财产。1989年宇野宗佑首相为撇清与利库路特案的瓜葛，也与其内阁成员公开财产。以上举动促进了日本国会1992通过《国会议员资产公开法》。 1993年2月，韩国总统金泳三上台伊始就公布了自己的财产。同年6月韩国《公职者伦理法》完成了修订。2009年4月俄国总统梅德韦杰夫和总理普京公布家庭财产，副总理和11位部长紧随其后。于是，俄国已经写入《反腐败法》的官员公示财产的规定很快实施。 
 
二．中国独步
 
与世界大多数国家不同，中国选择了一条特异的反腐路径：执政党自清门户。1978 年成立了中共中央纪律检查委员会。2012年纪检委的反腐力度陡然上升。其查处方法是限制被调查的党员（也有非党员）干部人身自由的党内隔离审查，即赫赫有名的双规（《中共纪检工作条例》第28条第一款第三项：要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明）。国家法律规定拘留审查的严格时限，若证据不足24小时之内必须放人。“双规”凌驾于这条法规之上。 
 
国有国法，家有家规。但有些权力，比如拘留权、剥夺自由权，一向被国家垄断。 若承认国家法律的至高地位，一个党有独立于它的拘留审查权吗？纪检委的双规无异于法外有法。这举动赫然呈现在世人面前，非议不绝于耳。执政者心知肚明，遂于2017 年末祭出了合并纪检委与检察院的招数。法外有法的问题似乎去除，但取而代之的是党法合一。检察院监督法院，司法独立于党派与社会利益群体，这一经长期奋斗、渐趋形成的制衡势态荡然无存。
 
纪检委的审查制度在公正性上有大疑问。在“申报一公示”制度下，法律要求的财产公示无一遗漏，普通公民均有权查看某一公务员的公示；官员的财产申报会迅速地与公众的举报核对；即全体公务员在面对公众监督上是平等的，尽管被公众查看或举报可能是偶然的。而在纪检制度下，一个官员被调查与否，不取决于公众及怀疑某官员的某个普通公民，只取决于纪检机构。虽说调查有时源于举报，但举报必核查吗，都向举报人回 复吗？
自清门户，动机是为了向社会证明本党清白，手法是通过抓出更多的腐败分子来完成证明。无奈抓出更多腐败分子逻辑上存在着两种可能性。第一，已经抓出这么多，漏网的不多了。第二，漏网的多着呢，不然怎么一下子抓出了这么多。为什么一定是第一种可能性呢？一句话，反腐的已有成果无力向社会证明未被证伪者（此处“伪”即“腐败”）的清白。
 
随着中国反腐的推进，“打击异己”的说法日盛一日。不幸，此说法在逻辑上可能存在于反腐的每个权力级层。“申报一公示”制度则可免于这种嫌疑，因为那里每个官员都同等地面临大众与政治对手的有效监督。纪检制度下有无打击异己只有各级执掌纪检权力者自己知道。而要证明一碗水端得平，不存在打击异己，几乎是不可能的。不管你揪出了多少腐败官员都不能证明未出事者是清白的，因而也不能证明这不是打击异己。因为逻辑上可能更多的人是腐败者，且有证据，但被打击的只是不驯顺的。
 
当下执政党的反腐，与其说是为了提升执政效能，毋宁说是为了向社会证明自身清 白。遗憾无法实现。现行反腐方式成本高昂、缺乏公正性、负作用巨大，是思考走上世界多国反腐大道的时候了。 
 
三．两策催生
 
 
1988年中国两会上已有关于公务员财产申报的立法动议。然而三十余年来进展甚 微。当然高层决策者也从未打压官员申报财 产的呼吁。笔者不清楚决策者的想法。逻辑上两种可能性并存。其一，不想这么做，又不便公开反对，所以不实行也不反对。其二，明白这是反腐之正招，大势之所趋，唯担心这是一步险棋。险在何处？笔者猜想，未出问题的官员中仍有大量腐败者。一方面，搞财产申报可能面临官僚系统的集体抵抗。另一方面，实施申报将导致官僚系统断崖式塌方。 
 
笔者以为目前的反腐方式根本完不成反腐，还将败坏中国的司法系统。果真想搞廉政，官员财产申报是绕不过去的。但另一方面，即便是笔者这样的政府批评者，也不愿看到官僚系统的崩盘。笔者乐见的是：以申报和公示制度开启全面、公正的反腐，在此一过程中一些官员坦白自新，官僚系统免于全军覆没。为此，笔者向全国人民代表大会提出一项社会与官僚系统的妥协方案：科级以上官员在规定日期申报财产及受贿情况。无论何种形式的腐败，凡低于一定数额（比如 100万元）的，交出全部非法所得，职务照旧。凡高于这个数额的，交出全部非法所得，免除官职，但不追究刑事责任。但申报不实的腐败者一律诉诸司法。笔者之所以愿意对腐败者宽容，是因为认定非如此很难建 立官员财产申报制度，而通过妥协建立这一制度极其上算、收益巨大。只有凭藉申报—公示制度，我们才可望踏上真实、公正、彻底的反腐之路。
 
笔者的第二项建议是请七位常委带头公示财产。笔者已聆听多次：打铁先要自身硬。带头公示财产是自证清白和垂范官场的好方式。如是，则不怕申报公示推行不下去。中国财产申报的立法动议提出30余年了。是社会与正直的官员倒逼高层的时候了。
 
愿意的人历史领着走，不愿意的人历史牵着走。
 
完稿于2019年12月22日