“重建更好世界”的优势何在 美国启动DFC抗一带一路

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“重建更好世界”的优势何在 美国启动DFC抗一带一路
2021年7月10日 21:44
杨孟立

台北 — 七国集团上个月推出的“重建更好世界”（Build Back Better World，B3W）的基础建设计划，被外界视为是冲着中国“一带一路”倡议而来的替代方案。观察人士指出，中国“一带一路”项目在有关国家引发的债务陷阱或抢夺当地工作机会等争议，引发受援国高度的民怨和质疑，而美国国际开发金融公司在一些国家正面对决“一带一路”倡议中的经验，能为未来的七国集团B3W方案抗衡“一带一路”倡议提供可借鉴的经验。

美国前总统特朗普早在2017年的国安报告中就指出，中国透过“一带一路”倡议，斥巨额资金在沿线国家兴建基础建设，以扩大其地缘政治影响力，并间接挑战到美国的全球领导力和国家利益。

美国版“一带一路”思维

不过，美国政府无权挥霍纳税人的钱，又得遵从自由市场的原则，因此，只能启动新的援外模式来试图抗衡中国的一带一路。那就是，以政府担保贷款来催化美国和新兴国家庞大的民间资金，以共同投入当地的基础建设，带动其经济成长并改善民众生活。

美国认为，这种公私合夥的发展模式让其得以与盟国共同致力于建立自由市场、提升基建计划的品质和效率，并协助新兴国家拒绝外部干涉他们的主权，以同步强化美国的外交政策与国家利益。

在此战略思维下，2018年美国国会通过“2018善用促进发展投资法”（Better Utilization of Investment Leading to Development, BUILD Act），将成立近半世纪的海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）和美国国际开发署（U.S. Agency for International Development, USAID）下属的发展信贷管理局合并成立了“美国国际开发金融公司” (U.S. International Development Finance Corporation)，英文缩写是“DFC”，其投资上限倍增为600亿美金、并拥有股权授权等新金融工具。DFC就此正式诞生。

DFC在官网说：“我们不同于中华人民共和国之处，在于DFC支持符合经济可行性且以私营部门领衔的投资。这个强健的替代选项不同于特定国家所主导的投资，可以避开让部分国家陷入债务负担(的恶果)。”这充分点出了美国版”一带一路”和中国版”一带一路”的差异。

摊开DFC的工作报告，足迹遍布非洲、中东、拉美、东欧、印太区域，进行中的计划领域涵盖对抗Covid-19、气候变迁、妇女经济赋权、健康照护、科技、教育、粮食安全以及基础建设等。根据2020年报，DFC已经在全球落实约46亿美元的投资金额，其中在印太地区的7个国家的各种项目，投资金额约9亿美元。

DFC在印尼

印尼是东南亚第一大的经济体、也是DFC成立后、锁定的第一波合作国家之一。

根据DFC在2020年1月所发布的新闻稿，DFC执行长柏勒(Adam S Boehler) 出访印尼后，承诺在当地投资50亿美元，并预期后续可以带动4-5倍来自美国和当地企业的民间资金，共同投入各产业的建设。也就是说，未来的总投资规模可能上看数百亿美元。

不过，根据DFC官网的资料，这些年来，DFC在印尼真正落实的投资案有限，和一带一路的基建案也不构成直接竞争，而且总金额目前看来也只在1亿美元上下，这和中国在2013年就和印尼签下总值达320亿美元的合作协议来比，相形失色。其中，连接首都雅加达到西爪哇省首府万隆县、总长142公里的雅万高铁，造价就高达60亿美元。

对此，印尼伊斯兰大学全球战略研究院主任拉赫马特(Muhammad Zulfikar Rakhmat)在接受美国之音采访时表示，DFC若作为美国版“一带一路”的工具，目前在印尼的投资效应有限，也无法抗衡中国庞大的银弹攻势。

他说，中国的一带一路力助印尼总统佐科(Joko Widodo)实现其扩大基础建设的竞选承诺，又受到许多和中国企业保有特殊关系的亲中官员的欢迎，也因此推升中国在印尼的地缘政治影响力。他认为，这也是为何去年印尼军方据传拒绝让美军P-8“海神式”巡逻机在境内着陆及加油的背后原因。

一带一路遭民间反弹

虽然受到官方的欢迎，但拉赫马特也说，一带一路在印尼民間其实面临很强的反弹和质疑，因为印尼人长期以来怀有反中情结，又对于一带一路在邻国斯里兰卡造成的债务陷阱、导致其必须拱手让出港口给中国的后果心存顾忌，尤其一带一路虽然引入了大量资金，但由中国企业承包、又引进中国劳工的援外模式，让印尼人觉得，中国人其实是来抢夺他们的工作机会，人们更担心，印尼经济会因此过度依赖中国，而且一带一路最后获利最多的可能是中国，而非印尼自己。

拉赫马特说：“自从2016年以来，印尼的失业率降低的幅度非常缓慢。现在政府又允许（一带一路的）中国投资者引进中国劳工，这带来很多问题。在许多地方，印尼人和中国劳工间产生的冲突越来越多。”

在此前提下，拉赫马特说，他认为，不管是美国版的一带一路、还是G7的B3W方案，只要规模够大，而且真正有利于印尼的经济，应该会受到官方和民间的双重欢迎，“至少民间的反对声浪不致于比一带一路来得大”。他说，这是因为过去美国人在印尼的投资都不会引进美国劳工来和印尼人抢工作，而且印尼人英文说得比中文好，其实比较适应美商公司的工作环境。

印尼不结盟 B3W恐难撼动

不过，他也提醒，G7国家若试图透过B3W来扩大其地缘政治的影响力、或结盟印尼来共同对抗中国，这可能不切实际，因为印尼传统以来就是坚守不选边站的不结盟(non-alignment)政策，不容易改变。

总体而言，DFC虽是特朗普前总统时代的产物，但其改组一年半以来的运作也符合拜登政府的战略目标。

位于台北的中华经济研究院台湾东南亚国家协会研究中心主任徐遵慈就给予DFC相当正面的评价。她向美国之音表示: “DFC提供贷款、技术支援、政治风险保险等，驱动民间拿钱带动发展中国家做基础建设，很重要的一点是它不是拿美国纳税人的钱，甚至还可以回馈利润给美国政府。”

徐遵慈还说：“相较于中国是带着自己的资金与人力，美国知道自己在海外大型基础建设上没有竞争力，所以会避开铁公路、港口、机场等项目，专注在通讯、新能源等领域。”

徐遵慈指出，过去中美推行海外建设走在不同道路上，不过“一带一路”这两年开始转型，比如中国在疫情爆发后开启“健康丝绸丝路”，由疫苗援赠打头阵，建构全球卫生治理的战略思维，正面对决美国过去一直在从事的公卫、医疗援外项目，至于像是通讯、新能源领域慢慢也浮现“一带一路”身影。

DFC矢志成为B3W一份子

美国总统拜登于G7峰会后表示，B3W方案将成为比中国一带一路更为优质的选项，并且可以抵御中国扩张。根据白宫所发布的声明，这项由民主国家主导的、高标准、价值导向的透明基础设施伙伴投资计划，将帮助发展中国家改善总值超过40万亿美元的基础设施。

值得注意的是，就在B3W出台的同一天，DFC也透过新闻稿指出，将支持这项基于价值导向、高标准和透明项目的崭新全球基础设施计划，以帮助发展中国家缩小基础设施的巨大差距。

DFC表示：“DFC的发展任务与多样化的融资工具相结合，可以成为美国政府实现B3W计划的重要组成部分。”

而B3W问世的两天之后，G7各国的开发金融机构及数个多边伙伴也进一步表示，在未来5年内，将投资非洲企业800亿美元，以支持非洲的经济复苏与成长。这是G7首次齐聚一堂，共同承诺为非洲大陆注入资金。

不过，外交关系委员会（Council on Foreign Relations）于今年3月出版的独立报告：《中国一带一路：对美国的影响》中，特别呼吁美国政府要进一步扩大对DFC与美国进出口银行（U.S. EXIM）的授权，使两大机构更具弹性，才能和“一带一路”竞争。

该报告指出，DFC必须优先援助中低收入经济体，然而，“一带一路”上约三成的受援国都被归类为中高收入国家，导致DFC无法触及，因此外交关系委员会建议，应该放宽DFC这类的限制，而且，DFC、美国进出口银行也要加強与其他国的开发金融机构合作，以有效抗衡“一带一路”的钜额银弹攻势。

华府智库威尔逊中心（Wilson Center）亚洲项目副主任麦克·库格尔曼（Michael Kugelman）在接受美国之音采访时也表示，DFC设立目的是为了资助发展中国家透明、公平的基础设施项目，将其视为B3W计划的工具是相当合逻辑的思维。不过，他也说，如果G7未来决定自行推出融资机构，可能会影响到DFC的存续。

库格尔曼说：“或许B3W倡议将推出自己的融资机制，若是如此，DFC的定位可能就变得尴尬，甚至显得多余。这一切还有待观察。”

协同作战将成G7的考验

DFC在发展中国家的布局，虽然不比“一带一路”手笔大，但是愿意深入中国触角未及的领域，也提供了发展中国家不同的选择。DFC的经验或许可以成为B3W的借镜，不过，B3W并非美国自己玩的游戏，跟中国比赛砸钱也不会是美国的初衷，G7各国能否同步协作也可能影响其未来的成败。

（美国之音记者黄丽玲对这篇报导亦有贡献）