乔新生
中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授


我们既要看到新闻媒体放大了的社会民意，同时也要全面理解现代民主决策的基本含义，不能被少数人所挟持，不能让决策者在新闻炒作中左右摇摆，从而导致资源白白浪费，社会发展错失良机。当务之急，是要按照民主决策的基本原则，把各种所谓的民意通过科学的统计进行量化处理，不能在粗放式的表决机制下匆忙改变决策。政府决策者既不能屈从于社会舆论压力，更不能屈从于既得利益集团或者少数群体，政府决策者必须严格依照法律办事。如果现行的法律缺乏相应的程序，那么，我们应该尽快地完善法律体系，从而避免一个又一个公共决策变成社会危机。

广州番禺区建造垃圾焚烧发电站可谓一波三折。在新闻媒体的推波助澜下，广州市政府负责人公开表态：垃圾焚烧厂建在哪里，第一决策者是市民。这与其说是屈从于民意，倒不如说是现代民主政治的常态。

回顾一个多月的风风雨雨，人们会发现许多有趣的东西。广州番禺区建造垃圾焚烧发电站不是一个国家秘密，但是，等到各项筹备工作完成，项目准备上马的时候，却突然出现了反对声音。在互联网络新闻媒体的炒作之下，这个本来应该通过理性方式决定的事情，居然成为社会公共事件。少数新闻媒体甚至发起投票运动，希望通过投票来决定这个项目的命运。但是，正如一些新闻媒体工作者所拷问的那样，假如广州番禺垃圾焚烧发电厂附近的居民反对，而其他地区的居民极力赞成，广州市政府将何去何从？

这实际上已经触及到现代民主决策的基本程序问题。从表面上来看，是否兴建垃圾焚烧炉是一个公共决策的问题，但从本质上来说，它反映了现代民主政治的核心价值观。从专家的角度来分析，新建垃圾焚烧炉既有利于环境保护，同时又有利于资源的再利用。但恰恰有人从专业的角度出发，提出了相反的证据。他们的理由非常简单，在垃圾焚烧的过程中可能会出现气体排放，而有毒气体可能会危害当地居民的身心健康。

可见，如果把民主决策建立在专家判断基础之上，有时候非但不能解决问题，反而会把问题复杂化。在不掌握专业知识的情况下，很难对任何一方的观点作出正确的判断。

不少新闻媒体评论者在讨论这一事件的时候，认为应当按照“少数服从多数”的原则，将最终的决策权交给当地居民。这种观点似乎在形式上符合现代民主决策的基本精神，但恰恰是这种“少数服从多数”的原则，使得决策变得异常困难。首先，如何确定决策范围和人数？假如全体广州市民或者广东省的居民参与决策，那么，很可能会按照少数服从多数的原则，在广州番禺的某个社区修建垃圾焚烧发电厂；假如仅仅由广州番禺或者番禺部分居民投票表决，那么，很可能会彻底否定这一建设方案。其次，居民在投票决策的过程中是否需要提出合理的理由？如果不需要任何理由，无条件地表达意见，那么，会不会出现“集体暴力政治”，把一个本来属于环保的项目彻底否决，重复过去集体决策无效率的历史悲剧呢？

实际上，政治学的先贤们早就指出，民意是可以选择的。采用不同的决策方式，设计不同的决策程序，圈定不同的决策范围，划定不同的决策人数，都可能会影响到决策的效果。所以，表面上看来十分简单的价值判断，在具体操作的过程中，很可能会出现意想不到的结果。从这个意义上来说，广州市政府负责人关于“第一决策者是市民”的表态，属于典型的“政治正确”。换句话说，这句话在政治上无懈可击，但是，在决策程序上却出现了天大的难题。

我国属于典型的行政主导决策国家。近几年来为了广泛征求公众的意见，在行政决策中引入了许多程序规范，譬如，在决策前举行座谈会、辩论会、听证会，在决策的过程中实施专业评估等。我国环境评价法明确规定，对影响环境的项目必须进行环境评价。而环境评价法所设计的环境评价是一种典型的专家评价。换句话说，政府为了保证决策的科学性，不仅通过各种形式广泛征求民众的意见，而且必须依照法律规定提出环境评价报告。但是，正如人们所看到的那样，决策前搜集到的所有意见，最终都必须体现在政府决策之中。由于政府主导决策，所以，政府可以通过各种方式选择征求意见，也可以利用自己所掌握的行政资源，影响环境评价。更重要的是，由于政府掌握着财政决策权，所以，政府为了推广某些项目，完全可以借助于财政手段，进行特殊的资源交换。这就是为什么这些年来虽然每一个大型项目都伴随着反对之声，但是，这些项目都能上马投产的原因所在。

因此，当我们在讨论这一公共事件的时候，千万不能人云亦云，也不能只看表面文章。现在一些地方政府害怕汹涌的民意，在决策的时候很注意新闻媒体的反应。而一些居民为了达到自己的目的，非常自觉的利用新闻媒体炒作公共事件，从而使政府不得不屈从于新闻媒体的压力，放弃有利于国家利益和公共利益的重大项目。

因此，当我们在讨论这一现象的时候，我们既要注意政府决策中的民意基础，防止出现虚假的民意；另一方面也要防止少数团体或者个人利用新闻媒体夸大所谓民意，借助于新闻媒体达到他们依靠个人力量无法达到的目的。

公众参与决策是一个非常复杂的过程，如果只是在具体的项目环节做文章，那么，即使有非常精密的程序设计，也难以真正体现民意。公众参与决策既是一个政治问题，也是一个经济问题，既是一个法律问题，也是一个社会问题。首先，公众参与决策必须以宪法和法律为基础。假如没有凝聚共识的宪法，没有可操作的法律程序，那么，公众参与决策只能是随机的或者带有偶然性的行为，不可能真正保护自己的利益。

其次，公众参与决策必须能够影响决策者，如果公众参与决策只能改变个别决策项目，而无法建立一种公众主导的决策程序，那么，这样的公众参与就是一种蜻蜓点水式的公众参与。公众参与决策最优先的程序是选择管理者。按照社区自治的原则，城市的建设需要管理者，市民必须通过民主的方式选择属于自己的管理者，如果做不到这一点，那么，所谓公众参与决策只不过是一个笑话而已。

第三，公众参与决策必须遵守理性原则。所谓理性原则是指当不同群体、不同居民的利益发生碰撞的时候，不能以牺牲部分群体的利益，来满足其他群体利益的需求。决策者必须在法律规则的引导下，寻找各方都能接受的妥协方案。在一些国家这个原则被称之为比例原则，其基本含义就是将国家利益、公共利益和所受损害的个人利益相比较，当国家利益、公共利益远远大于个人利益的情况下，项目的实施才具有可行性。假如国家利益、公共利益远远小于社区居民损失的个人利益，那么，公共项目虽然具有合法性，但由于缺乏合理性而不得不放弃。

第四，必须遵守普遍性原则。在项目决策时不仅要进行环境评价，而且要编制项目预算；不仅要进行社会性评估，比如考虑社区人口的容量、外来人口的居住条件、就业率的增长等，而且要进行可持续性评估，比如考虑项目的发展周期、项目实施对社区未来的影响、产业结构的调整、社区发展的开放性等。所有这些，都很难依靠一人一票的简单民主表决方式作出决策。现代民主国家为了贯彻普遍性的原则，往往对社区居民人口及其构成进行全面统计，并在此基础上设计不同的征求意见方案，尽可能地使项目的实施惠及更多的居民。如果简单地进行经济计算，通过建立所谓龙头企业拉动经济的增长，从而间接地提高居民的收入，那么，最终的结果很可能是吃力不讨好。

很遗憾的是，在我国现行的法律体系中尚未制定关于公共决策的程序性规范。在行政主导的法律框架内，公众的意见充其量只是咨询意见而已，他们不可能从根本上影响行政决策。除非市民可以通过投票选举城市的管理者，否则，很难从根本上防止行政权力的滥用。现在广州市政府放下身段，愿意通过民主决策的方式解决善后问题。可是，前期的投资以及购买的焚烧设备该如何处理？当我们回溯到事件发生的起点，重新查找有关决策过程的时候，我们会不会发现许多更加令人感到吃惊的东西？

这些年来，为了解决政府不作为或者乱作为的问题，执政党出台了一系列的红头文件。“不折腾”甚至成为执政党最基本的执政方针。但在现实生活中，之所以会出现一个又一个公共决策事件，根本原因就在于城市的管理者不需要直接对市民负责，这就使得他们在依法行政的过程中，利用决策程序上的缺陷，不断地上项目，好大喜功，当问题积累到一定程度，或者当社区居民通过新闻媒体把一个行政决策变成一个公共事件的时候，决策者为了减少项目实施带来的社会负面影响，往往会快刀斩乱麻，在很短的时间里彻底否定原来的决策方案，但由此所造成的损失究竟该由谁来承担？假如这种虎头蛇尾，或者首鼠两端的决策越来越多，那么，这不是民主决策的结果，而是权力滥用的表现。部分威权主义国家之所以拒绝公众参与决策，就是希望按照“完全执政，完全负责”的原则，提高整个社会资源配置的效率，实现财富的最大化，并以此来平息社会发展所带来的各种矛盾。过去我们奉行的“效率优先、兼顾公平”的执政方针，实质上是传统的威权主义在作祟。现在我们强调社会公平，尊重民意，但是，如果没有改变传统的决策方式，那么，只能会造成越来越多的烂尾楼，出现越来越多的胡子工程。

总而言之，我们既要看到新闻媒体放大了的社会民意，同时也要全面理解现代民主决策的基本含义，不能被少数人所挟持，不能让决策者在新闻炒作中左右摇摆，从而导致资源白白浪费，社会发展错失良机。当务之急，是要按照民主决策的基本原则，把各种所谓的民意通过科学的统计进行量化处理，不能在粗放式的表决机制下匆忙改变决策。政府决策者既不能屈从于社会舆论压力，更不能屈从于既得利益集团或者少数群体，政府决策者必须严格依照法律办事。如果现行的法律缺乏相应的程序，那么，我们应该尽快地完善法律体系，从而避免一个又一个公共决策变成社会危机。