在1月22日《北京晚报》的“北京两会”专栏上，读到北京市人大常委会主任杜德印的话，他说：“立法的基本功能已经由原来简单的‘保证和促进经济增长’转变为‘保证和促进科学发展’；由简单的‘支持政府行政管理’转变为‘维护公民的合法权益和维护社会公平正义、更加注重规范国家权力运行和政府公共服务’，法治的功能发生了较大的变化，整个社会进一步走向‘法治’。”

杜德印说的两个“转变”，当然是值得欢迎、值得高兴的。我特别感兴趣的是后一个“转变”。不过，这不是立法功能或法治功能的转变，而应该是立法者和执法者的观念形态或指导思想的转变。法律作为社会结构的上层建筑，它的基本功能，本来就包括“维护公民的合法权益和维护社会公平正义”和“规范国家权力运行和政府公共服务”两个方面。只不过在我们国家，却长期被扭曲为“支持政府行政管理”。它的理论来源则是苏联维辛斯基的“法律是统治阶级意志的表现”，是无产阶级专政的工具。“支持政府行政管理”，正是“专政工具”的比较文明的说法。

立法和执法指导思想上的这个谬误，导致许多法令条例在制定过程中就违背了法律的基本功能，不是为了“维护公民的合法权益和维护社会公平正义”、“规范工国家权力运行”，而是为了“支持政府行政管理”，为了实现人民民主专政。无怪乎许多官方媒体和发言人敢于理直气壮地说我们是“依法行政”的，如最近外交部发言人马朝旭就说：“中国对互联网坚持依法管理。”既然所依之法本身就违背了法律的基本功能，成为无产阶级专政的工具，那么，“依法行政”也好，“依法管理”也好，怎么“依”都不可能实现真正的法治，而只能为人治张目，或者用杜德印的话来说，只能“支持政府行政管理”，而不能“维护公民的合法权益和维护社会公平正义”。

就拿公民的结社自由和出版自由来说，这两项对于培育公民社会极为重要、因而对社会发展最具积极意义的公民权利，早在1954年就已经被载入《中华人民共和国宪法》，但五十多年来却从来没有切实贯彻过。有关的条例法令一方面申述保障公民的结社自由和出版自由，但同时又规定了限制自由的条款。如1998年10月25日发布施行的《社会团体登记管理条例》第一条说：“为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，制定本条例。”把“加强对社会团体的登记管理”作为制定条例的根据和理由，就隐伏着限制甚至抹杀公民结社自由的意图；保障结社自由，只不过是虚晃一枪的官样文章。果然，第三条就规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”什么是“业务主管单位”呢？第六条明确规定是指县以上政府的民政部门，和县以上政府授权的组织。这就是说，要成立社会团体，必须先经过政府有关部门审查，他们审查同意了，才可以进行登记。审查、登记，实际上是剥夺结社自由的两大关卡，能够顺利通过的，主要是体制内的社会团体，许多民间的社会团体，还没有成立就被扼杀在襁褓之中，以致有些热心为社会服务的人士，不得不以企业的名义到工商管理部门登记，由此引起很多不应有的困难和麻烦。像去年被查抄的“公盟”和“益仁平”，就是在工商局登记的非赢利性社会团体。

除了审查和登记外，还有第三道限制、扼杀结社自由的关卡，那就是年度检查。条例第二十七规定登记管理机构的监督管理职责，包括“对社会团体实施年度检查”；第二十八条还规定业务主管单位“负责社会团体年度检查的初审”。侥幸通过审查登记这两道关卡、得以成立并开展活动的社会团体，每年还要经受业务主管单位的年检初审和登记管理机构的终审。任何社会团体，如果有让这两个机关感到不满意的地方，他们就可以勒令社会团体停业整顿，甚至处罚、取缔。去年北京市律师协会改选，有些律师主张民主选举，并且提出自己的候选人，结果北京市司法局和由司法局操纵的律师协会，就利用年检的机会报复他们，不但剥夺了这些律师的执业资格，连他们所在的律师事务所也被撤销登记。这个恶性事件，充分暴露了年检制度的专制主义本质。

再看2001年12月25日公布的《出版管理条例》，同前面介绍的《社会团体登记管理条例》如出一辙，也把加强管理和保障出版自由并列为条例的主旨。条例第一条说：“为了加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设，根据宪法，制定本条例。”

这两个条例的发布相隔不过三年，但制定条例的指导思想却有了显著的改变。第一，前一条例第一条的第一句话是“为了保障公民的结社自由”，后一条例却是“为了加强对出版活动的管理”；尽管所谓保障自由不过是官样文章，但三年以后的条例却连这样的形式也不要了。第二，前一条例没有提什么“中国特色社会主义”，后一条例则把“发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业”作为管理的主旨。所谓“中国特色的社会主义”，实际上是一个虚渺的糊涂的概念，多少御用文人、多少官方媒体反复地宣传它，却谁也没有把它说清楚。正因为谁都说不清楚，谁都弄不明白，掌权者才可以随心所欲地加以利用，为专制主义服务。这就是“中国特色社会主义”的妙用。条例里有了这个绝妙的用语，无疑可以大大加强“对出版活动的管理”。第三，前一条例只说“保障公民的结社自由”，后一条例则说“保障公民依法行使出版自由的权利”。这就是说，保障出版自由权利的前提是你要“依法”，而在这些管理者的指导思想上，法就是专政的工具。所以，这句话的不言自明的涵义，意味着你的出版自由权利，只有在专制主义容许的范围内才能得到保障。

这个涵义在条例的其他条文里有着进一步的表述。如：第三条，“出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导”；第七条作出了“对涉嫌违法从事出版活动”进行查处和查封、扣押有关物品的规定；第二十条规定图书、音像、电子出版物的重大选题，都要经过出版行政部门审核备案，连期刊的重大选题，也应办理备案手续。第三十条还规定，从事印刷或复制出版物的单位，须向省市出版行政部门申请，经过审核许可后，再到公安机关和工商行政管理部门办理手续，方可从事印刷或复制业务，而且不得接受非出版单位和个人委托印刷或复制各种出版物。如此等等，分明是“依法”限制和剥夺公民出版自由的权利，哪里有什么“维护公民自由权利”的意思！

以上我通过对《社会团体登记管理条例》和《出版管理条例》的解剖，揭示了我国一些法令条例的非法性质。说它们非法，是因为这些法令条例违背了法律应有的“保障公民自由权利”和“规范国家权力”的基本功能，相反地，却限制、剥夺了公民的自由权利，加强、扩大了政府的专政职能，成为专制统治的工具。

本文开头所引杜德印的话使我看到，在掌握立法大权的领导人员里，已经有人认识到，立法的指导思想，必须从“支持政府行政管理”，转变为“维护公民的合法权益和维护社会公平正义”“规范国家权力运行和政府公共服务”。我殷切地期望：第一，但愿这个认识能够成为所有立法者和执法者的共识；第二，但愿这个思想能够很快转化为实践，用它来检查、修改现有的一些重要的法规条例，使它们真正成为保障公民权利、规范政府行为的工具；第三，但愿决策者和立法者都能摆脱“法律是统治阶级意志的表现”，是“无产阶级专政的工具”一类的理论迷雾，清醒地理解：要使法律法规有效地发挥促进社会发展的作用，就必须把它放在保障公民权利、规范国家权力的轨道上。苟能如此，则人民幸甚，国家幸甚！

2010年1月28日