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图片来源: 美国之音张楠

地方政府依赖土地收入作抵押大量举债

 

中国部分地方政府负债过高，已经超过潜在的偿还能力，可能引发一场欧洲式的债务危机，直接威胁国家经济。

中国国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会提交的2009年度审计工作报告中说，部分地方政府偿债压力较大，有7个省、10个市和14个县的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高达到365%。

审计署的报告凸显了中国地方政府严重依赖土地收入作抵押、大量举债进行基础设施建设所造成的隐患。

报告对18个省、16个市和36个县的审计后发现，去年政府性债务余额总计达到人民币2.79万亿元，其中各地融资平台的政府性债务占债务余额的一半以上。

地方政府融资平台向银行申请贷款
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地方政府融资平台向银行申请贷款

但需要注意的是，该报告并未涵盖全国所有地方政府。根据中国银行业监督管理委员会公布的最新数据，全国地方政府融资平台的贷款余额不仅远远超出了上述数字，还是地方财政收入的两倍以上。

银监会公布的数据显示，截至2009年末，中国地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，而2009年全国财政收入为6.85万亿元，地方财政收入只有3.26万亿元。

美国西北大学政治学教授史宗翰(Victor Shih)认为，实际数字甚至远远高于中国政府公布的数据。他说，2009年底中国地方政府融资平台的债务规模高达11万亿元，到2011年底将达到24万亿元。

章家敦(档案照片)
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章家敦(档案照片)

《中国即将崩溃》一书的作者章家敦也认为，中国审计署的报告低估了实际数字。他说，地方政府融资平台的贷款规模本身很难追踪，他相信就连中国政府也不清楚实际规模有多大。

他说，“目前来说，中国存在的问题一定非常大，因为你看到中国政府向经济注入了多少资金，这也是为什么2009年出现了股市泡沫，去年和今年又出现了房地产泡沫，这些都不是无缘无故自己就发生的事，而是因为政府注入的这些资金，而其中很多资金是由地方政府借的。”

华盛顿智囊团卡内基国际和平基金会的中国项目高级研究员黄育川(Yukon Huang)认为，尽管中国地方政府债务在过去两年中大幅上升，但总体债务水平并不值得担忧，因为中国大部分债务是国内债务，而不是外债。

他说，“总的来说我并不觉得担忧，因为中国拥有巨大的缓冲，其中一个缓冲就是债务占GDP的比例并不像一些有债务问题的国家那样高，比如日本的债务占其GDP的比例是200%，欧洲一些国家，比如希腊和西班牙，达到100%以上，而且它们的债务很多是外债，外债处理起来就困难得多，而中国并没有外债问题。”

但黄育川说，中国必须确保地方债务高涨不会成为一个经常性的问题，如果中国不能控制地方债务，可能在未来五到十年会成为一个问题，这也是中国必须关注的一个中期战略。

地方政府融资平台是由地方政府成立的项目公司，它们向银行申请贷款，筹集地方基础建设所需的资金。地方政府融资平台是在1994年中国开始实行中央地方分税制之后开始出现的，并在2008年中国推出4万亿元投资刺激计划之后愈演愈烈。

分税制导致国家税收收入大部分归入中央财政，而中国的预算法又禁止地方政府出现财政赤字，于是地方政府成立融资平台的做法就可以绕过法律限制，将大量债务从地方政府的收支平衡表上去除掉。

根据银监会的数据，到2009年5月末，全国各地的融资平台公司多达8000多家，其中以城投公司面目出现的县级平台就近5000家。地方政府成立融资平台的普遍做法是，将土地注入公司作为核心资产，然后以未来土地拍卖所得作为抵押向银行贷款，进行基础建设。这些融资平台期望从土地拍卖和建设项目中获得收益，用来还债。

世界银行的经济学家路易斯·库吉斯(Louis Kuijs)在其博客上撰文说，如果这些基础建设项目不能产生足够的收入来偿还运营成本和银行贷款，就会产生问题。

库吉斯说，“严重依赖土地收入并积累了大量债务的地方政府可能面临流动资金的问题，可能无法偿还债务，最终导致银行的不良贷款增加。”

中国日报说，地方政府负债过高的问题将对中国经济造成威胁，人们普遍担心地方政府负债累累会引发一场跟欧洲债务危机一样的金融危机。

近来，中国政府一再出台房地产调控政策以抑制房价过高，这导致地方政府的土地拍卖收入减少，从而使地方融资平台的债务风险加大。

中国社科院在本月发布的《2010年金融蓝皮书》中警告说，到2012年，地方政府融资平台偿债率将超过20%的警戒线，达到26.6%。偿债率是指贷款偿还本息金额与当年地方政府可用收入的比率，该数值越大，说明偿债能力越弱。报告说，造成地方政府偿债率持续扩大的原因就在于受地产调控政策的影响。

中国财政部财政科学研究所所长贾康说，虽然中国公共债务目前占GDP的比例仍较低，但地方债务累积到一定程度可能将触发局部危机，届时再补救将付出相当高的社会代价。

在中国今年的“两会”上，地方融资平台也是备受讨论的议题之一。这个月，中国国务院公布了加强地方政府融资平台公司管理的通知，要求地方各级政府对融资平台公司的债务进行一次全面清理。通知明确规定，地方政府不得以财政收入和国有资产为融资平台公司的贷款提供担保。

中国银监会日前表示，今年年底前将完成对地方政府融资平台贷款的清理规范工作。