3、代表大会代表的几个问题
代表大会是由代表组成的，代表的状况如何，对代表大会会议的质量关系很大。
关于代表，至少存在以下问题。
第一，代表的数量过多。十二大至十五大，党的全国代表大会的代表人数分别为1545、1936、2035、2048名。庞大的代表群体对于会议的召开和充分地讨论问题都带来了种种的不便和不利。
第二，注意了代表的广泛性而忽视了重在选拔党务活动家和政法专家的代表，这对于有效地行使党的代表大会各项权力是会打折扣的。
第三，代表结构中党员领导干部所占的比例太大。1994年1月，中组部出台了一个《中国共产党地方组织选举工作条例》，规定地方党代会中的领导干部可占代表总数的70%。十五大的2048名代表中，各级党员领导干部1554名，占代表总数的75、9%。4由于各级党的干部构成了代表大会的主体，无论对于反映党情民意，还是开展党内监督都会是一种障碍。
第四，代表的选举缺乏严格的法规依据。中共代表大会代表的产生至今实行直接选举与间接选举相结合、以间接选举为主的选举制度。党代表的候选人名单，由同级党委提出经酝酿决定，也可以由下级党员大会酝酿提出。“一级一级党代表的产生，基本上是一级一级的党组织安排的，这在多大程度上体现了全体党员的意愿，产生的党代表又能在多大程度上代表全体党员的意志，值得探讨。”5 党代表的产生跳不出“安排为主，选举为辅”的模式，使党内民主在起点上就受到很大的限止，那么在其他环节上能有多少民主，自然就不能寄于多少指望了。
第五，代表的权利与义务在现行党章中设有专设条款作明确的规定，使代表不能依法行使自己的权力，不少代表在代表大会期间只能成为被动的陪会者，更不要说在会议结束后如何行使其代表的权力了。
4、党内确立权力制衡的领导体制
“权力过分集中”是党的领导体制中的根本缺陷。党内权力腐化猖獗，个人专制橫行乃是这一体制的共生现象。因此，改变权力过分集中這一大弊是执政党挽救自身，获得新生必须跨越的历史路标。
改变这一体制的唯一出路，是将过分集中的权力进行分解，使之成为权力配制合理、体现分权制衡的领导体制。
这项改革工程包括两大方面的内容。
第一方面的内容是将党的权力中心切实地转移到党的全国代表大会，使党的代表大会成为名副其实的党的最高权力机关，拥有最高决策权、立法权、人事任免权和监督权。党的中央委员会是党的代表大会选举产生的党的最高执行机构，因此可称中央执行委员会，它不再像目前的党章中所规定的是一个与党的代表大会并立的“党的最高领导机关”。党章中这一“二元最高领导机关”的规定在逻辑上无法回答这样一个问题：一个国家，一个党，能否有一个以上的最高领导机关?如果有两个最高领导机关，何者才是事实上的最高领导机关呢?有人可能会说，代表大会期间代表大会是最高的领导机关；代表大会结束后，中央委员会是最高的领导机关了。问题在于，代表大会5年才召开一次，每次时间仅为一周左右；在长达5年时段中它能发挥多大“最高领导机关”的作用，这是不难想象的。问题还在于，党章规定，党的代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。众所周知，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会(包候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也是由中央委员会提出的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的。由此可见，无论是在非代表大会时期还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上都行使着最高领导机关的职权。这样，党章中规定的“党的最高领导机关，是党的全国代表大会”，不是一一落空了。为了结束这种状况，为了把党的领导体制切实地推上民主化的轨道，党的代表大会与中央委员会之间的权力配置必须作出调整。
这项改革工程的第二方面内容是建立由代表大会选举产生的与中央委员会地位并行的中央监察委员会。这早就是一个举国举党共识共盼的问题了。
这一设想早在1919年就为列宁所提出，并于1921年得以实施。可惜到了斯大林时期，改造了党内监察体制，使监察委员会归属于中央委员会的领导，失去了监督中央委员会的职权。从1934年苏共十七大之后，就没有任何机构可以监督苏共中央领导人了，为斯大林实行个人专制铺平了道路。
中共早在1927年党的五大上作出规定，由党的全国代表大会选举中央委员会和中央监察委员会，两者并行，互不兼任。由于大革命失败，此规定未能实现。七大对党的监察机关的体制也作了同样性质的规定，同样未有实现。1949年立国不久，中共作出成立中纪委的决定，随后于1951年11月选举产生了中央监察委员会。八大对加强监察机关作了进一步的规定。“文革”中党的监察工作遭到全盘否定和全面破坏，直至十一届三中全会之后才恢复监察机关和党内监督工作。十二大以来，党内监督总的来说在逐渐加强，所取得的成绩也是很不容易的。由于监督机构依然存在着是同级党委的从属机构这一体制上的缺陷，极大地限制了党内监督功能的有效发挥，主要是难以对同级党委特别是对其领导人的监督，在中央，则难以对中央委员会及其中央领导人进行监督。这就使从中央到地方的中共各级党委集立法(决策)、执行、监督三权于一体，使党内一大批身任要职的高级领导干部处在弱监、失监乃至禁监的权力空间，特别是到了党的权力预峰，几乎是监督真空，这自然是非常危险的。遗憾的是，自改革开放以来，一直未有下决心改革这一弊端，尽管要求改革的呼声十分的普遍与强烈。不言而喻，党内监督的重点不是普通党员和一般党员干部，而是手握重权的中央高级领导，是中央委员会、中央领导机构和中央领导人，因为他们集中着各方面的权力，责任重大，其行使的权力是否正确，关系到党和国家的兴衰，关系到黎民百姓的祸福。可是，现行的监督体制恰恰是“对党的最高领导层的监督成为我们党内监督最薄弱的一环，6 或者说，那些“最需要制约的 (权力)，恰恰是监督体系达不到的地方”吴吉远认为：“前苏联之所以蜕变，就在于苏共中央委员会是不受制约的权力，苏共最高领导人没有受监督的机制，苏共中央及其最高领导人的错误得不到纠正，党和国家机关官僚化，党政领导干部特权化，形成了一个特权阶层，严重脱离群众，失去民心。前苏联、东欧的教训不为不深刻。”7
当代中国史的惨痛教训也表明，党的最高领导人，乾纲独断，长期失去监督制约，将意味着什么。改革开放以来的历史也表明，权力一旦失去监督，必定腐败丛生。所以，“反腐之要，不在于‘秋后算帐’，惩处一批又一批腐败分子；也不在于道德教化，严于自律；而是要努力铲除滋生腐败的土壤，从根本上检讨现行的权力体制。”8
有鉴于此，改革党内监督体制以及强化监督网络，一直成为当代中国有识之士所焦急的问题，也是改革治党体制所面对的一个重大问题。早在1987年1月中共中央3号文件就指出，为了国家的长治久安，应当“有一套制度制约和监督党和国家的高级领导人。特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法，遵守党纪，不至于不受任何限制，自由活动，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠人”。应当说，改革党的监督体制的目标早已明确，条件也早已成熟了。
根据上述分析，党的中央的权力体制或领导体制可作如下概括：党的全国代表大会为党的最高权力机关，享有党内立法、决策、监督的最高权力；代表大会分别选举产生中央执行委员会和中央监察委员会，他们分别对代表大会负责，从而形成立法(决策)、执行、监督三权互相制约的权力结构，改变原中央委员会以及中央政治局与政治局常委集党内立法(决策)、执行、监督三种最高权力于一体的“过分集中”的权力体制。
党内权力结构作上述重大调整，可算是治党体制的重大革新了，但也不过是摒弃斯大林的党内集权模式，回归到马克思所提出的治党模式。早在19世纪40年代，马克思、恩格斯所建立的共产主义同盟就规定：代表大会是同盟的最高权力机关，决定党的重大事情，中央委员会是同盟的最高权力的执行机关，从支部到中央委员会都要向代表大会负责并报告工作。
5、关于增设党代大会的常设机构与扩大党代大会的权限
即使代表大会实行常任制，在一年一次的代表大会期间恐怕依然难以履行它的全部职权；又由于中央委员会是代表大会的执行机构，因此，代表大会在闭会期间需要设立一个常务机构——中国共产党全国代表大会常务委员会，来继续行使在代表大会期间不可能完全履行的事务；如同全国人民代表大会常务委员会那样。由于党代大会常务委员会的设立，党的代表将分为两部分，大部分为一般代表，一部分为常任代表。一般代表为兼职，大会结束后回到自己的工作岗位，但仍应履行代表的权利和义务。常任代表为专职，大会期间参加大会，会后继续履行代表大会的职权。这部分代表在党务工作经验、社会科学知识和社会活动能力等方面应当比一般代表有更高的要求，并且有任期的限制。这两部分代表都应当在党员中以直接选举的方式产生。另外，由于设立代表大会常务委员会，全国代表大会会议应当由它来组织召开，而不是由中央委员会来主持召开。
党的代表大会作为党的最高权力机关并实行常任制之后，它的权限应在原来基础上有所扩大。譬如，原来党代大会只选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会。中央政治局、政治局常委和党的总书记以及中央军事委员会主席就由中央委员会选举产生了。代表大会这种狭小的选举权限使它在决定党内重要领导核心时丧失了应有的权力，难免使党内领导班子的人选不是取决于党代大会的意志和全党多数党员的意志，而容易为党内的少数人所控制。这种情况在以往的历史上是屡见不鲜的。而且，当党的领导人发生某种错误时(这是不可避免的)，代表大会既无法监督，也无权更换。这是以往党的领导人的错误一旦发生便长期得不到纠正的一个重要原因。十分合乎逻辑的是，既然代表大会要负责选举产生它的执行班子中央委员会，那么它首先所关注的理所当然是这个班子的头，如果它无权挑选这个头，那它作为党的最高权力机关就名不副实了。总之，党的全国代表大会除选举产生中央委员会之外，还应当有权选举产生中央政治局、政治局常委和党的总书记。惟有如此，才能表明党的全国代表大会是党的最高权力机关。
注释：
1、5、7：吴吉远：《论党代会监督党的干部》，《上海理论内刊》，1997年第3期。
2、3：《邓小平文选》第1巻，第232、233页。
4：《中国共产党第十五届全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年第135页。
6：胡士贵：《改革和完善党的全国代表大会制度》，《上海理论内刊》1997年第3期。
8：应克复：《不受制约的权力是危险的权力》，《炎黄春秋》2000年第2期。
代表大会是由代表组成的，代表的状况如何，对代表大会会议的质量关系很大。
关于代表，至少存在以下问题。
第一，代表的数量过多。十二大至十五大，党的全国代表大会的代表人数分别为1545、1936、2035、2048名。庞大的代表群体对于会议的召开和充分地讨论问题都带来了种种的不便和不利。
第二，注意了代表的广泛性而忽视了重在选拔党务活动家和政法专家的代表，这对于有效地行使党的代表大会各项权力是会打折扣的。
第三，代表结构中党员领导干部所占的比例太大。1994年1月，中组部出台了一个《中国共产党地方组织选举工作条例》，规定地方党代会中的领导干部可占代表总数的70%。十五大的2048名代表中，各级党员领导干部1554名，占代表总数的75、9%。4由于各级党的干部构成了代表大会的主体，无论对于反映党情民意，还是开展党内监督都会是一种障碍。
第四，代表的选举缺乏严格的法规依据。中共代表大会代表的产生至今实行直接选举与间接选举相结合、以间接选举为主的选举制度。党代表的候选人名单，由同级党委提出经酝酿决定，也可以由下级党员大会酝酿提出。“一级一级党代表的产生，基本上是一级一级的党组织安排的，这在多大程度上体现了全体党员的意愿，产生的党代表又能在多大程度上代表全体党员的意志，值得探讨。”5 党代表的产生跳不出“安排为主，选举为辅”的模式，使党内民主在起点上就受到很大的限止，那么在其他环节上能有多少民主，自然就不能寄于多少指望了。
第五，代表的权利与义务在现行党章中设有专设条款作明确的规定，使代表不能依法行使自己的权力，不少代表在代表大会期间只能成为被动的陪会者，更不要说在会议结束后如何行使其代表的权力了。
4、党内确立权力制衡的领导体制
“权力过分集中”是党的领导体制中的根本缺陷。党内权力腐化猖獗，个人专制橫行乃是这一体制的共生现象。因此，改变权力过分集中這一大弊是执政党挽救自身，获得新生必须跨越的历史路标。
改变这一体制的唯一出路，是将过分集中的权力进行分解，使之成为权力配制合理、体现分权制衡的领导体制。
这项改革工程包括两大方面的内容。
第一方面的内容是将党的权力中心切实地转移到党的全国代表大会，使党的代表大会成为名副其实的党的最高权力机关，拥有最高决策权、立法权、人事任免权和监督权。党的中央委员会是党的代表大会选举产生的党的最高执行机构，因此可称中央执行委员会，它不再像目前的党章中所规定的是一个与党的代表大会并立的“党的最高领导机关”。党章中这一“二元最高领导机关”的规定在逻辑上无法回答这样一个问题：一个国家，一个党，能否有一个以上的最高领导机关?如果有两个最高领导机关，何者才是事实上的最高领导机关呢?有人可能会说，代表大会期间代表大会是最高的领导机关；代表大会结束后，中央委员会是最高的领导机关了。问题在于，代表大会5年才召开一次，每次时间仅为一周左右；在长达5年时段中它能发挥多大“最高领导机关”的作用，这是不难想象的。问题还在于，党章规定，党的代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。众所周知，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会(包候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也是由中央委员会提出的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的。由此可见，无论是在非代表大会时期还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上都行使着最高领导机关的职权。这样，党章中规定的“党的最高领导机关，是党的全国代表大会”，不是一一落空了。为了结束这种状况，为了把党的领导体制切实地推上民主化的轨道，党的代表大会与中央委员会之间的权力配置必须作出调整。
这项改革工程的第二方面内容是建立由代表大会选举产生的与中央委员会地位并行的中央监察委员会。这早就是一个举国举党共识共盼的问题了。
这一设想早在1919年就为列宁所提出，并于1921年得以实施。可惜到了斯大林时期，改造了党内监察体制，使监察委员会归属于中央委员会的领导，失去了监督中央委员会的职权。从1934年苏共十七大之后，就没有任何机构可以监督苏共中央领导人了，为斯大林实行个人专制铺平了道路。
中共早在1927年党的五大上作出规定，由党的全国代表大会选举中央委员会和中央监察委员会，两者并行，互不兼任。由于大革命失败，此规定未能实现。七大对党的监察机关的体制也作了同样性质的规定，同样未有实现。1949年立国不久，中共作出成立中纪委的决定，随后于1951年11月选举产生了中央监察委员会。八大对加强监察机关作了进一步的规定。“文革”中党的监察工作遭到全盘否定和全面破坏，直至十一届三中全会之后才恢复监察机关和党内监督工作。十二大以来，党内监督总的来说在逐渐加强，所取得的成绩也是很不容易的。由于监督机构依然存在着是同级党委的从属机构这一体制上的缺陷，极大地限制了党内监督功能的有效发挥，主要是难以对同级党委特别是对其领导人的监督，在中央，则难以对中央委员会及其中央领导人进行监督。这就使从中央到地方的中共各级党委集立法(决策)、执行、监督三权于一体，使党内一大批身任要职的高级领导干部处在弱监、失监乃至禁监的权力空间，特别是到了党的权力预峰，几乎是监督真空，这自然是非常危险的。遗憾的是，自改革开放以来，一直未有下决心改革这一弊端，尽管要求改革的呼声十分的普遍与强烈。不言而喻，党内监督的重点不是普通党员和一般党员干部，而是手握重权的中央高级领导，是中央委员会、中央领导机构和中央领导人，因为他们集中着各方面的权力，责任重大，其行使的权力是否正确，关系到党和国家的兴衰，关系到黎民百姓的祸福。可是，现行的监督体制恰恰是“对党的最高领导层的监督成为我们党内监督最薄弱的一环，6 或者说，那些“最需要制约的 (权力)，恰恰是监督体系达不到的地方”吴吉远认为：“前苏联之所以蜕变，就在于苏共中央委员会是不受制约的权力，苏共最高领导人没有受监督的机制，苏共中央及其最高领导人的错误得不到纠正，党和国家机关官僚化，党政领导干部特权化，形成了一个特权阶层，严重脱离群众，失去民心。前苏联、东欧的教训不为不深刻。”7
当代中国史的惨痛教训也表明，党的最高领导人，乾纲独断，长期失去监督制约，将意味着什么。改革开放以来的历史也表明，权力一旦失去监督，必定腐败丛生。所以，“反腐之要，不在于‘秋后算帐’，惩处一批又一批腐败分子；也不在于道德教化，严于自律；而是要努力铲除滋生腐败的土壤，从根本上检讨现行的权力体制。”8
有鉴于此，改革党内监督体制以及强化监督网络，一直成为当代中国有识之士所焦急的问题，也是改革治党体制所面对的一个重大问题。早在1987年1月中共中央3号文件就指出，为了国家的长治久安，应当“有一套制度制约和监督党和国家的高级领导人。特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法，遵守党纪，不至于不受任何限制，自由活动，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠人”。应当说，改革党的监督体制的目标早已明确，条件也早已成熟了。
根据上述分析，党的中央的权力体制或领导体制可作如下概括：党的全国代表大会为党的最高权力机关，享有党内立法、决策、监督的最高权力；代表大会分别选举产生中央执行委员会和中央监察委员会，他们分别对代表大会负责，从而形成立法(决策)、执行、监督三权互相制约的权力结构，改变原中央委员会以及中央政治局与政治局常委集党内立法(决策)、执行、监督三种最高权力于一体的“过分集中”的权力体制。
党内权力结构作上述重大调整，可算是治党体制的重大革新了，但也不过是摒弃斯大林的党内集权模式，回归到马克思所提出的治党模式。早在19世纪40年代，马克思、恩格斯所建立的共产主义同盟就规定：代表大会是同盟的最高权力机关，决定党的重大事情，中央委员会是同盟的最高权力的执行机关，从支部到中央委员会都要向代表大会负责并报告工作。
5、关于增设党代大会的常设机构与扩大党代大会的权限
即使代表大会实行常任制，在一年一次的代表大会期间恐怕依然难以履行它的全部职权；又由于中央委员会是代表大会的执行机构，因此，代表大会在闭会期间需要设立一个常务机构——中国共产党全国代表大会常务委员会，来继续行使在代表大会期间不可能完全履行的事务；如同全国人民代表大会常务委员会那样。由于党代大会常务委员会的设立，党的代表将分为两部分，大部分为一般代表，一部分为常任代表。一般代表为兼职，大会结束后回到自己的工作岗位，但仍应履行代表的权利和义务。常任代表为专职，大会期间参加大会，会后继续履行代表大会的职权。这部分代表在党务工作经验、社会科学知识和社会活动能力等方面应当比一般代表有更高的要求，并且有任期的限制。这两部分代表都应当在党员中以直接选举的方式产生。另外，由于设立代表大会常务委员会，全国代表大会会议应当由它来组织召开，而不是由中央委员会来主持召开。
党的代表大会作为党的最高权力机关并实行常任制之后，它的权限应在原来基础上有所扩大。譬如，原来党代大会只选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会。中央政治局、政治局常委和党的总书记以及中央军事委员会主席就由中央委员会选举产生了。代表大会这种狭小的选举权限使它在决定党内重要领导核心时丧失了应有的权力，难免使党内领导班子的人选不是取决于党代大会的意志和全党多数党员的意志，而容易为党内的少数人所控制。这种情况在以往的历史上是屡见不鲜的。而且，当党的领导人发生某种错误时(这是不可避免的)，代表大会既无法监督，也无权更换。这是以往党的领导人的错误一旦发生便长期得不到纠正的一个重要原因。十分合乎逻辑的是，既然代表大会要负责选举产生它的执行班子中央委员会，那么它首先所关注的理所当然是这个班子的头，如果它无权挑选这个头，那它作为党的最高权力机关就名不副实了。总之，党的全国代表大会除选举产生中央委员会之外，还应当有权选举产生中央政治局、政治局常委和党的总书记。惟有如此，才能表明党的全国代表大会是党的最高权力机关。
注释：
1、5、7：吴吉远：《论党代会监督党的干部》，《上海理论内刊》，1997年第3期。
2、3：《邓小平文选》第1巻，第232、233页。
4：《中国共产党第十五届全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年第135页。
6：胡士贵：《改革和完善党的全国代表大会制度》，《上海理论内刊》1997年第3期。
8：应克复：《不受制约的权力是危险的权力》，《炎黄春秋》2000年第2期。
