作为中国最重要的公共部门，中国政府几乎垄断了中国社会的各种资源，公民权利保障和民意表达渠道严重缺失，公共政策常常有意忽视弱势群体的利益诉求，加之腐败病症未能得到有效医治，自身行政效率的低下，长此以往，公共政策就难以有效实施，其所面临的“二难困境”很容易恶化为“二难绝境”。“二难绝境”的一项重要表现正是人们常常所说的“一放就乱、一收就死”。公共政策的“二难绝境”是类似中国这样的发展中大国现代化进程中经常遇到的重大难题，本文以中国的户籍制度（包括民愤极大的“暂住证”政策）的制定与实施为例，对上述问题的产生和出路进行了分析。（1）

一、户籍管理：由政策走向制度

中国大陆和北韩是目前世界上少数几个严格实施户籍制度的国家之一。当代中国之实行户籍制度，与其说是历史的惯性存在（2），不如说是学习苏联经济计划经验、进行经济建设和政治控制的需要。国民政府败退到台湾后，遗留下大量的特务、军警、官僚、乡绅等旧势力，他们随时准备通过各种手段恢复旧秩序。加强对全国人民的户口登记和户籍管理，有利于政府清查人口、“镇压反革命”，还可以最大程度地防止人民跨地区的自由结社。不过此时的中国户籍本身，沿袭了古代社会，并不带有任何福利和特权色彩；城市和乡村之间，在法律上则是平等的，城乡人口的流动则不受任何法律政策的禁止。

1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是当代中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。1953年4月由政务院颁发了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，1954年3月由内务部和劳动部联合发出《继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》，两个法规收效甚微。考虑到当时要发展以重工业为主的工业化建设，迫切需要农民稳定下来，通过辛勤的劳动为工业化建设提供廉价的经济资源，政府在公共政策实施过程中就越来越强化对人口流动的控制，进而越来越倾向于将一项既有的政策制度化。1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院发布《关于农村户口登记、统计工作和户籍工作移归公安部门接办的通知》。据此，农村户口的登记、统计工作由内务部和各级民政部门移交公安部和各级公安部门接管办理。由象征国家暴力机器的警察部门代替民政部门进行户籍管理，乃是中国区别于民主国家的重要特征。

紧接着，1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议审议通过，由国家主席毛泽东以“共和国主席令”的形式颁布施行。此条例对农民进入城镇作出了约束性限制：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这条规定并非严格意义上的国家立法。不过，考虑到当时中国的人治主导的统治方式，公共政策、社会制度，甚至包括国家领导人的个人形象、举止言行并没有如现代民主国家那样有截然相异的区分，一项行政法规确立的公共政策政策就很容易被制度化。通过这一系列的部门立法，1954年宪法第九十条规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”被架空、名存实亡。换而言之，《中华人民共和国户口登记条例》自它正式产生起，就难逃“违宪”之指责。

“大跃进”期间，政府三令五申禁止农村人口外流。当时全国范围内城乡粮食严重匮乏的严峻局面，政府干脆大量精简职工，紧缩城镇人口，大多数日用品以户口为依据凭票供应。在精简过程中，公安部门严格执行户口迁移审批制度，强化了户籍制度中限制人口自由流动的功能。1963年后，政府以是否吃国家“商品粮”作为划分户口性质的标准，实行“农业户口”与“非农业户口”二元户籍管理方式。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件明确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”这一规定促进了当代中国的一个城市政策的形成，即后来所说的“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”。 1949年至1978年间，中国长达30年的建设，工业总产值增长了近30倍，市镇人口占总人口的比例由10％增至12.9％，城市化率只提高了8个百分点，即城市人口增加了1个亿，农村人口增加了3个亿。全国80％的人口分散在广大农村，成为排斥在工业化进程之外的绝对贫困人口。（3）当代中国的城市人口政策完全与现代经济发展的潮流相悖逆，阻碍了中国的城市化发展，正是此时，城乡分割的二元结构的户籍管理制度最后形成。

新中国建国初期农民的大量流入城市，既有历史原因，也有现实原因。由于革命胜利系农民支持的结果，长期革命战争中农民又被渲染为新政权的主人，革命胜利后，广大农民自发地大量涌入城市，给城市的就业、住房、食品供应等方面带来了巨大的压力。应该说，这是大规模战乱后经济恢复和城市化发展所带来的必然现象。从西方国家的经济发展经验来看，现代工业的大规模发展需要大量的廉价的自由劳动力。如果政府能够进行因势利导，是能够大大促进生产的。可是，土地改革后一度实行过的土地私有制，与其说是一个经济政策，不如说是一个乡村政治改造工程。一旦以地主为代表的乡绅阶层被打倒，农民、农村还是被迫纳入到社会主义公有制轨道上，通过加强对农业手工业的社会主义改造，建立社会主义的农业集体化。土地改革消灭了地主阶级，原有城乡的私有市场体系被摧毁。建国初期，中国农产品供应一直非常紧张，政府必须承担起当时全国人口的基本物资供应。针对农产品物质供应严重不足的经济现象，政府想出的办法是通过“统购统销”从农村榨取农产品、城市根据人口凭票供应基本生活资料，哪怕农民嗷嗷待哺。面对城市商品供应短缺导致的政局乱象，用历史学者陈永发的话说，盘剥组织化程度不高的农民，对于政府来说，这是“两害相权取其轻”的选择；以公共政策视野来看，这是农业集体化秩序下公共政策面对“二难困境”做出的一个低成本选择。

一个居民的户籍属性（是某地的居民、何种性质的户口）几乎完全是世袭的：农民的孩子天然地持有而且只能持有农业户口。严格的户籍登记和城市准入制度之下，在统制经济时代（直到1992年市场改革兴起），一个农村居民，若要改变自己的生存境遇，必须成为一个城市居民，而欲成为城市居民，则非要通过升学、参军、提干等途径不可。以干部任命为例，凡是中共治理之下的“国家干部”无一不是持有城市户口的。截止到21世纪初期最初几年，凡是进入大中专普通学校的学生，无一不是放弃农村户口转为城市户口的，或者本来就是城市户口的。与户籍制度相对应，大中学校建立有严格的个人档案制度，档案记录了学生的政治立场和官方眼中的异端表现。这些并非为本人所知的政治档案伴随了学生的全部人生历程。同样，农村青年凡是正在服兵役的，无一不是至少要暂时放弃农村户口的。众所周知的是，升学、参军、提干这些途径都是被政府所垄断的。城市户口乃是社会地位与政治身份的一个重要象征。总的来说，农业的社会主义改造（其结果是建立了“农业集体化”的经济制度），正如陈永发所说的，“不但没有带来生产力的解放，反而无意之间使农民农奴化，附着于土地，丧失了经由职业转变、进而改造社会地位和物质生活的可能”（4）。

作为中国社会改造的核心环节，户籍制度的这种政治控制功能，在建国后的历次政治运动中表现得淋漓尽致，“知识青年上山下乡”运动即为典型。苦于文化大革命导致的经济萧条不能为青年人提供充分的就业机会，加之毛泽东有意将当时已经发送起来的“红卫兵”引导到一个有利于其统治的生活状态中去。1968年，“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”的号召响彻全国。12月20日，1650万城市青年，无论是否愿意“炼一颗红心，磨一手老茧”，便被注销了其代表其相对乡村优势的城市户口，被迫离开父母、离开家乡发配到农村、边疆去。且不说这几年来受尽了多少痛苦，待文化大革命结束后，多少城市青年被迫通过各种手段（如部分女青年对农村基层官员的“性贿赂”）以获得一个“回城指标”。户籍制度带给中国知识青年的这种痛苦，虽然不能见诸于官方的任何一部史书，却深深地镌刻于老一辈城市居民的心灵之中，同样也体现于诸如“知青文学”、“伤痕文学”等颇有当代中国特色的文学作品之中（邓贤的长篇小说《天堂之门》即为显例）。

2006年年初，笔者曾和山东大学的一位张老师一起座谈。张老师父亲曾参加国民党某一组织，建国后受到很大政治打压。张老师虽出生于1950年，但因这家庭“历史问题”包袱，屡受政治歧视。笔者在和张老师聊起户籍问题时讲起，高考几乎是农民子女进入城市的唯一有效途径，这几年来，我总是梦见自己读了两年大学，受到学校虐待，忍受不了，回家重新参加高考，结果数学考了30分，语文考了50分，连专科学校都上不了了，只好回家务农，可是我又不会干农活。张老师告诉笔者：“这类与户籍有关的梦我当年也不知做过多少次。作为已经回到城里的插队青年，有段时间夜里时常会做梦，说是不知什么原因，我的户口还在农村，迁不进城，为此常急得半夜从梦中醒来。”张老师是78级大学生，曾插队8年，1976年回的城，1978年因政审条件明显放宽，才得以参加高考并跨入大学之门。师徒两代人类似的噩梦，不知在多少国人身上出现过，其根源都是政府的城市人口控制政策。

在任何一个社会里，无论是什么样的资源，都是有限的；尤其是经济资源，具有不可再生性，这种属性决定了经济资源的另一特征乃是稀缺性。历经长期战争，加之旧中国的确没有留下多少物质基础，建国初期，整个中国还没有一个东方大国所应有的工业化基础。为了发展工业化、进而实现富国强兵，通过压缩消费、扩大积累就被政府提上了工作日程。积累与消费是一组对立统一体：从某种意义上说，压缩了消费，就可以扩大积累，而积累则在一定程度上可以通过加大投资以促进经济发展。这是一个二难选择，中共深谙这一点。可是他们似乎忽视了，一旦积累超过一定的程度，则会造成大量的贫困的人民，更何况并不是一投资经济就可以实现可持续发展的，后来的“大跃进”和“大炼钢铁”就是证明。这样，经济发展最终走入了“二难绝境”，中国人民经历了最为严重的三年大饥荒。农村的被掠夺，民不聊生之后，政府还要通过户籍制度禁止农民乞讨，如要乞讨，则需由基层政权提供一种许可证明，也就是说，乞讨，在中国最终也实行了准入制。（5）在这样一种情况下，跨地区的民间救助活动就很难开展，以至河南信阳这样的城市渺无人烟。

综上所述，中国政府在1949年到1956年间的户口管理方式相当程度上沿袭了1949年以前的制度和政策，那时对农村居民进入城市居住并无限制，更无对农民居民的歧视。因此，政府对人口流动的限制和社会对城乡居民的歧视是新社会的产物。对于农村居民进入城市的限制则始于“大跃进”和“大跃进”所造成的经济衰退期间。至于全国范围内的对农民居民的社会歧视，则是此后多年限制的必然结果。这个转变本身值得深入分析。从无限制歧视到限制歧视，究竟是社会主义改造的必然结果，还是“大跃进”失败的结果？抑或是其他因素导致？（6）对此，人们可以导出截然不同的结论。但是，可以肯定的是，这一限制，是所谓“工农联盟”的阶级基础名存实亡的重大表现：新政权建立于农民对新政权的无私支持基础之上，新政权也在新社会建立之后背叛了他们，其中核心正是以农业集体化为基础、以户籍制度为核心、带有鲜明等级特色的城乡二元社会结构。（7）

二、户籍改革：制度走向松动

正如历史学者陈永发所指出的，中国的共产革命必须放在中国现代化发展的长期脉络中进行观察；中共历史上存在三大问题之一，除去民族主义、思想改造和控制之外，正是基层权力机构。土地革命和改革乃是中共乡村改造合法性的根本来源，其中重要的环节则是人口管理与民权控制。作为对中国古代等级制度的一个继承，以户籍制度为核心的城乡二元治理方式，再也鲜明不过地体现了当时乡村的社会改造并没有彻底摧毁古代留存下来的社会结构，而是进行了有利于全面控制的现代性的改造。对于共产党政权来说，这种改革最大的“绩效”乃是“社会自主力量的窒息”，社会自主力量的这种窒息既在短期内有利于新政权的稳固，又在更远的时段内成为新社会进一步发展的桎梏。（8）

通过对中国和苏联的社会主义改造和建设过程的类比，我们还可以看到，这两个国家的城市户口制度的建立与强制推行农业集体化造成的农业萎缩有着直接的关联，而农业集体化是社会主义的制度需要；农业集体化和“统购统销”不仅直接剥夺了农民的财产，导致他们的长期贫困化，而且因为破坏了农业的增长潜力而造成城市农产品供应短缺，由此又产生了限制农民进城的制度，以避免城市农产品需求进一步增加。（9）何以顺利实现“统购统销”？其基础正是严格控制人口流动的户籍管理制度。中国城乡二元结构在“大跃进”挫败过程中被迅速强化，其原因正在此。同时，这又意味着，如果中国经济要取得实质性的发展，最终要通过放松、废除政府管制开始做起。

1978年，鉴于以往的治理罪错，政府不得不宣布，全国“知识青年”大返城。1978年的这个决定标志着新中国实行了几十年的统制经济发展模式的彻底破产。在此基础之上，政府痛定思痛，启动了以社会主义现代化为目标的改革开放过程，户籍制度开始走向松动。可是，在最初一段时间内，由于工业化发展战略没有得到根本转变，反城市化政策事实上还被延续着。1977年11月，国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》，《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，第一次正式提出严格控制“农转非”。在政策操作上，实行控制“农转非”指标的方法，“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业户口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。这些政策说明了当时政府并没有改变旧有的思路，还是习惯性地将生产（积累）与消费、乡村和城市割裂出来思考。

八十年代的中国农村，农业集体化形式发生了重大的变化，人民公社制度瓦解，农村家庭联产承包经营制兴起，统购统销制度开始走向废除。政府对农民进城务工、经商的政策放宽，乡镇企业也开始发展了并被誉为“三分天下有其一”，推动了农村人口的非农化趋势和城镇化的发展。国有企事业单位打破“大锅饭”、“铁饭碗”，进行了改制，进一步动摇了“从摇篮到坟墓”的统制经济体制，独立意义上的社会个体开始出现。这些因素松动了城乡二元对立的社会结构，城乡人口流动日益频繁。日益扩大的“民工潮”说明长期实行的人口管制制度开始发生了根本性的动摇。

政府对户籍制度进行了一些局部性的调整，如在人员调动和“农转非”的政策上就有所放宽，如在特定地区实行特殊的迁移政策。从1979年起，政府先后允许经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区实行特殊的人口迁移政策。这些政策有力地支持了经济特区的起步腾飞。后来的事实表明，只要政府对公民权利减少一些限制，国家的经济发展就会快一些。此外，为了规范人口迁徙，政府还统一规定了迁徙证制度。从1980年7月1日起，在全国范围内实行统一的户口准迁证，即使用统一格式的“准予迁入证明”：“准迁证使用的范围，从农村迁往市、镇（含矿区、林区），从镇迁往市，从小市迁往大市，从其他市迁往北京、上海、天津三市的干部、职工、军人的家属和其他人员，以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的人员，一律凭准迁证办理落户手续。”

政府还调整“农转非”政策，实行“自带口粮户口”政策。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮在城镇落户。随着“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变，一些地方开始实行当地有效城镇户口制度。为区别于当地居民正式的城镇户口，这些地方有效的户口一般都盖蓝印，因而又称“蓝印户口”。这个政策说明了当时中国政府仍旧习惯性地将中国公民实行等级化的治理。在这个过程中，各地在实施“农转非”过程中以出现了全国性的公开买卖户口的现象。那些利用自己的智慧率先富裕起来的农民，终于获得了购买城市户口的机会。笔者的老家就有农民花费20000元钱买一个城市户口的事情发生，当时的20000元是一个农民好几年的积蓄，不过，对城市生活的向往促使他们愿意花费自己这多年的积蓄。无疑，这是当局对农村的又一次掠夺，自然，政府至今也不可能向人民公布这笔掠夺总的数额。

八十年代最具有开放社会特色的改革是实行身份证制度。1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证。身份证制度的实行，使由以户为主的管理模式开始向以人为主的管理模式转化，为人口的证件化管理打下了基础。不过，这种松动终究是有限的。由于“农民工”大量涌入城市，（10）传统的城市管理越来越困难了，更何况改革开放以后城市管理除了社会治安、还增加了加强对农民夫妇计划生育工作的管理这一项。于是，适应农村人口大量流入城市这一发展趋势，加强对户籍制度的精密化管理呼之欲出。

1982年5月12日，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。该行政法规规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，“对下列人员，予以收容、遣送：（一）家居农村流入城市乞讨的； （二）城市居民中流浪街头乞讨的；（三）其他露宿街头生活无着的。”看上去这是一条有利于改善底层人民生活状况的规定，可是这条法规同样规定，“收容遣送站对被收容人员应当及时遣送，不得无故延长留站时间。”1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行“暂住证”、“寄住证”制度。如何区分公民的乞讨和非乞讨行为，如何定义“其他露宿街头生活无着”，公民是否有权“流浪街头乞讨”、是否有权“露宿街头生活无着”，对这些问题，政府做出了耐人寻味却又让人失望的回答。

暂住证制度给中国人民带来了深重的人道主义灾难。由于中国政府报喜不报忧的特点，当代中国研究这个领域内相关数据严重缺失，我们无法提供确切的数字证明究竟有多少公民因为暂住证问题而遭受不公正的对待。笔者宽泛地以为，由于每个人都要交纳一笔费用，这个数据大概相当于全国各地外来劳工的总数值。只要我们将“暂住证”三字输入互联网搜索引擎，我们不难发现暂住证制度使中国社会民怨沸腾。首先，暂住证制度意味着中国公民迁移到其户籍所在地之外的城市生活、工作就必须在当地政府部门办理暂住证。为了办理暂行证，公民必须交纳一定数额的费用。这笔费用究竟要收多少，全国各个城市并没有统一的规定。

毫无疑问，这项收费加剧了本已贫困的劳工阶层的生活负担。以广东为例，根据省政府规定，暂住证收费包括暂住证工本费和治安联防费两项。（11）即使严格根据省政府有关文件操作，这两项收费合并起来，总额达35元以上，占去了一个民工好几天的收入。可是，地方政府往往不按照这个规定收费。据广州的《羊城晚报》2002年报导，在深圳，印刷厂的一个工人介绍，“1997年开始办暂住证，每证交300元暂住人口管理费，每年办一次”。这笔钱对于一个工人来说，甚至是半个月的工资。如此巨额的收费，“取消对外来工的７项收费后，深圳市仅暂住人员管理费一项每年就可为民工省下约10亿元的财富”。（12）

为了逃避这项昂贵的收费，外来劳工就要想方设法躲避公安部门、城市管理部门的人口纠查工作。根据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》规定，凡是被公安部门、城市管理部门认定为“城市流浪乞讨人员”的，一律被遣送会原籍。由此，一边是政府的抓捕，一边是公民的逃跑，各式各样的人间悲剧发生了，有摔伤的、有跌进粪坑淹死的。加之城市执法人员的素质参差不齐，被捕获的外来民工，有被执法人员非法伤害致残的，甚至还有被活活打死的。即使那些没有收到执法人员非法侵害的，也因为收容所成为一个敛财站而必须承担价格不扉的一笔支出。据《三湘都市报》2003年6月11日“滴血的收容”一文报导，“湖南涟源市收容遣送站是一个很奇怪的单位，正式职工不过10人，临时工五六人，但其中站长肖笑华的亲属包括肖笑华本人，就有7人……当地的农民说，站里的职工奖金和工资一年可以发到三四万元，而涟源钢铁厂(当地人公认的效益很好的企业)的职工一年的工资不过两万元”。（13）

在由暂住证问题引起的诸多案件中，反响最大的当属“孙志刚案件”。孙志刚系湖北一大学毕业生。2003月3月17日晚，孙志刚因未携带任何证件，在广州市天河区黄被民警带回询问，随后以“三无”人员身份送至天河区公安分局收容待遣所转送广州市收容遣送中转站。随后，在执法人员的授意下，孙被8名被收治人员两度轮番殴打致死。起初当地政府部分官员有意隐瞒该案件真相。后来，在以《南方都市报》《南方周末》《中国青年报》为代表的大众媒体的连番报导下，引起了全社会的关注。鉴于《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪特征，三名法学博士以“中国公民”的名义，向全国人大常委会法制工作委员会上书，建议对其进行违宪审查。随后，五位法律专家再次联合上书，提请对收容遣送制度启动特别调查程序。在海内外的压力下，6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除。在孙志刚案件的影响下，暂住证在全国范围从强制办理向自愿办理转变，事实上被搁置起来了。部分城市，如辽宁省会沈阳市，则暂时废除了暂住证这一明显有违人权原则的公共政策。

三、公共政策如何应付“二难困境”

中国经历了长达50多年的社会管制，健全的公民社会远远没有形成。户籍制度和暂住证固然以不义成分居多。可是，简单地废除暂住证制度，同样给人民的生活带来了不小的麻烦。据“中央电视台”《经济半小时》2003年8月报导，取消暂住证后，沈阳市的房地产、人寿保险、社会治安、劳务招聘等各个方面明显不便。于是，2006年，沈阳恢复了暂住证制度，仍旧实行废除之前的强制申报政策，外来人员如果想在沈阳经商、从业、工商办照、防疫、保险、子女入学以及申领驾照，就必须持有暂住证了。对于外来人口来说，唯一的变化似乎是现在实行暂住证一证制。中国的户籍管理改革（包括暂住证制度的改革）转了一圈，以侵犯公民权利、方便政府工作开始，以侵犯公民权利、方便政府工作终。
 
2006年发生的一起抢夺案件则让人对中国的户籍制度改革有了新的隐忧。5月8日，医学专家钟南山在广州街头被抢手提电脑，警方10天后破案。后来，钟南山接受记者采访时说：治安状况严峻和目前没有有效管理无业游民直接相关，在收容制度存在的时候，尽管有不该收容的人被收容了，但一下子否定和废除收容制度，他有不同看法；当时的收容制度还是比较有效地管理了流动人口，自从废除后，广州至今还没有找到更有效的管理方式。（14）作为第一个呼吁恢复收容制度的公众人士，钟南山这个观点得到了很多人的反对。

在制定和实施公共政策过程时，公共部门必然面临着“二难困境”，意即公共政策的结果不可能尽善尽美，必然要在诸多利益主体之间做出抉择，甚至出于某种愿望而对特定人群有所倾斜。公共政策的二难困境根源于人类占有资源的稀缺性和人们智慧的有限性，古今中外皆然。即使美国这样的后发国家，带有先发优势和得天独厚的地理资源条件，它的政府在环境保护与经济发展、人民自由与国家安全等诸多矛盾中依然面临着艰难的抉择。因此，中国政府面临的这个困境，是所有后发国家都不得不认真面对的。况且，相对其他国家和社会来说，中国的现代化进程更为曲折和艰难。首先，这是一个拥有五千年历史的社会，这个社会积累了大量的智慧与经验，同时也有大量的来自于历史方面的负担，各种传统的落后的观念仍然深深地束缚着中国人的现代化改革，如重人情不重规则的儒家意识、迷信权力制造恐惧的法家意识。其二，中国是一个拥有九百六十万平方公里领土的大国，这个国家差不多与现代欧洲差不多大，各地的文化、经济、民俗等情况差异很大。其三，中国还是一个拥有13亿以上人口的大国，这13亿人口中，还有大量的文盲与半文盲，他们的道德素质也很难让人满意，也很难说有真正的公民生活的技艺。此外，中国还面临着激烈的国际竞争，国民政府未曾留给新中国良好的物质基础发展工业化。

近代中国革命的逻辑决定了中国的执政党是一个接受了苏式共产革命观点的列宁主义政党。这个政党牢牢地控制着国家和社会的一切，它对社会生活的干预几乎到了无孔不入的地步，社会自治组织几乎被消灭怠尽，人民的自由被压缩到几乎不存在的地步，它的权力和权力制造的恐怖阴影深入人们的心灵。在这个政党内部，也很难说形成了令人满意的党内民主制，所谓集中民主制的组织原则演变为只要集中不要民主的领袖独裁制。政府内部拒绝任何形式的实质意义上的分权安排，立法、司法、行政三权中行政权主导、司法权最弱。在国家结构形式上，中国实行的是中央集权的单一制，它拒绝任何联邦制的建设性建议，同时又拒绝任何形式的关于地方与中央的分权安排，由于地方政府的任何一项权力都来自于北京的授予，所以地方的任何改革举措都可能由于北京的反对而告中断。这种组织方式加剧了公共政策所面临的“二难困境”的程度，将大量在一个有序的体制内可以平和面对的两种价值对立起来极端化抉择，从而造成了社会有机体的断裂和现代化进程的挫折。

在这种高度集中的政治经济体制下，整个中国的政治生活都形成这么一个特点：下级服从上级，全国服从中央，“公民权利”一词长期不能进入政府和执政党的视野；国家的公共政策总是着眼于最高领导人的个人爱好、着眼于社会秩序的稳固、着眼于国家安全的保障。为了服从和服务于这样的工作宗旨，政府倾向于把简单的事务复杂化、又把复杂的事物简单化，把暂时的政策制度化、把重要的制度政策化，由此公共政策常常走向极端。换而言之，由于政治领导人的思维是可怕的一元决定论和线性发展观——这样一种思维特点，同样也符合官方所宣传的马克思主义的思维方式。由于严格限制公民生活和公民社会的成长，部分有作为的政府官员最终还会很失望地发现，他们治理下的人民长期没有机会接受现代文明的洗礼，不知如何培养自身形成文明健康的生活方式，甚至还拒绝接受他们期望人民达到的一种理想的社会秩序；此时的中国社会，“一放就死，一收就乱”，公共政策左也不是，右也不是，进退维谷。由于政治体制和政治文化追求同样的思维方式，公共政策的“二难困境”难免不转化为“二难绝境”。这个时候，突破现有的教条框框、进行更大意义上的改革，呼之欲出。可是，既然政府的工作目标并不着眼于公民自由的拓展和人民福利的扩大，一旦改革遭遇了某些挫折，它就很容易回到原有的思路上去，继续限制公民权利。

中国户籍管理的变迁即经历了这么一个历程。大致以1978年为界，在1978年之前，政府越来越倾向将建国初期的一时之计转变为基本国策，大约在六十年代初期这一公共政策正式演变为国家的核心制度之一。1978年前后，中国经济发展到了崩溃的边缘，人民陷入了极端的贫困状态，以社会控制为根本目标、以民权限制为基本方式的公共政策已经面临二难绝境。1978年后，在维护旧有的高度集中的政治经济体制的基础上，政府对户籍制度进行了修修补补。从某种意义上说，中共的公共政策，从农业集体化到限制歧视农民，没有一点是为农民考虑的，完全是执政党自私的需要。它执政以来长期对农民实行歧视和盘剥政策，仅在1979到1986年间“赵胡新政”期间稍有改善，以后则迅速恢复原样。可是，即使是这“新政”期间，还是建立了一个暂住证制度。现代化的美国通过“社会安全卡”对公民实行人口管理、政府并不强迫公民申领“社会安全卡”，同为发展中人口大国的印度甚至放弃户籍制度、不惜大城市人满为患而是以市场杠杆对人口流动进行微观调空，这些改革方向中国政府从来都没有认真思考过。

对户籍制度进行修修补补之后，社会经济还是取得了巨大的发展。既然政府的严格统制是中国社会贫穷落后的根源之一，民间社会自然提倡政府进一步还权于民，而不能一如过去，由政府来垄断全社会资源的分配，以致造成严重的“政府失灵”。可是，除非类似户籍管理这样的公共政策严重损害到了现存的政治秩序的长治久安，哪怕它深深地伤害到了每个公民的自由权利，政府对民间力量和自由派学者的批评意见常常置若罔闻。

“孙志刚案件”的宪政化处理即遭遇了这么一个来自政府的阻力。在案件的处理过程中，要不是《南方都市报》率先报导了孙志刚，孙志刚案件可能就会像其他案件一样，成为过眼烟云；同样，要不是众多媒体将“收容制度”、“暂住证”这些制度性话语与一起普通的刑事案件联系起来，并迅速地将孙志刚案件作为一个公共话题展开激烈地讨论，进而反思中国公共政策问题，孙志刚案件就不会产生那么大的影响。尤其重要的是，要不是贺卫方、许志永这些法学专业人员的介入，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这部明显违宪的行政法规就不可能被废除。可是，即使如此，国务院还是以颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》废除旧规定的形式不动声色地规避了“违宪审查”这一实质性解决方法。整个过程中，全国人大及其常委会、法制工作委员会未见有任何明显的作为。（15）

孙志刚案件的处理鲜明地体现了当今中国社会的专制威权特征。专制威权政治如何保证公民权利、维护社会公正，进而促进国家的强大，这是一个诸多社会科学工作者苦苦思考的一个老问题。对于这个项目的研究，可谓汗牛充栋。诸多的学者最后都指出了这么一点：威权政治必须向宪政民主制度转变。在这方面，1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森的研究给了我们一些巨大的启示：一个国家的经济发展，必须立足于个人自由的拓展，只有个人自由程度增加了，生产效率才能得到更大程度的提高（16）。从理想主义的观点来说，现代民主社会可以充分地集中各种利益群体的意见，在反复协商的基础上尽量兼顾不同利益群体的需求，从而既能保障个人自由、又能促进社会公正，并在这一基础上实现政府能力的加强和国家实力的增强。换而言之，惟其宪政民主的制度安排，公共政策的“二难困境”才不至于促使社会走向大规模的危机状态。

在中国社会，弱势群体之弱，往往不是自由泛滥的结果，而是民权保障的缺失。安徽的小岗农民冒着生命危险搞“单干”，广大的“孙志刚”宁可被打死也要进城致富，这一切即体现了人民对公民自由的追求和对政府管制的突破。目前中国的户籍制度和城乡二元的社会结构，早已积怒于民间。如果人口流动、改变自身命运的途径被政府彻底堵死了，当大量的贫困人口将自身贫困原因归咎于公民权利的被剥夺，进而归咎于政治参与机会的匮乏，如果政府不能及时引导这股情绪，中国社会就很容易在一场对抗性危机中走向崩溃——这是政府和人民都不愿意看到的——如果这样的事情发生了，才是公共政策更大的“二难绝境”和国家发展的“现代化的陷阱”，才是中国这么一个大国政府治理的灾难性危机。

当代中国的诸多改革，如赋税改革、国有企业改革、政府机构改革，几乎每项重大的改革都面临着“一放就死，一收就乱”的危局。1949年以来这将近六十年户籍管理方式的变迁和时断时续了二十几年的改革，只是类似混乱变革的冰山一脚。可是，中国政府多大程度上愿意推行更大范围、更为深刻的社会变革呢？一个被寄予最大希望的政府，却是一个死也不乐意承担更大责任的政府，这样一种局面恰恰是中国这个社会最为悲凉的悸痛。

引用和注释


(1)、本文所指的“中国政府”，特指中国大陆政府，即中华人民共和国政府。需要指出，如此安排，并不涉及笔者的国族立场。
（2）《周礼•秋官•司民》里载：“司民，掌登万民之数，自生齿以上皆书于版。”将人口信息记载在册，政府根据这一档案对人民进行原始的数字化治理，户籍制度就形成了。户籍名册既是古代政权的财产登记薄，又是按尊卑秩序分配社会资源的依据。在这个基础上，政府根据当时的人口数量向人民征收沉重的人头税。宋昌斌所著的《编户齐民：户籍与赋役》（长春出版社，2004年1月）对此有颇为详细的叙述。在此，笔者不妨顺便指出，古代社会以“士”（即“儒生”）为主要的官僚选拔来源，而不是类似罗马帝国以商人为主要官吏来源，而众所周知，自隋朝实行“科举制”后，除非有特殊的背景，士无疑必须通过科举考试才能成为政府官员（请参考金观涛、刘青峰所著的《兴盛与危机：论中国社会的超稳定结构》，香港中文大学出版社，1992年，页25）。这个治理方式，后来也被中共继承下来，即后来的“升学”入城以获得国家干部资格。总体上来说，古代社会并没有严格以户籍为方法的人口流动控制体系。古代社会控制人民迁徙自由的途径主要还是通过高赋税限制商业经济、强化小农经济来实现的。不过，即使如此，当代中国的农业集体化制度在强化小农经济、控制人口流动的功能方面并不比古代社会逊色。
（3）、此数据引自王海光的《当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》（原载《新华文摘》，2003年第10期，摘自《中共党史研究》2003年第3期），见香港中文大学中国研究服务中心网站（http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2817）。
（4）、陈永发，《中国共产革命七十年》（修订版上、下两册），台北联经出版事业股份有限公司，2004年第二版，页599。
（5）、对此，在1978年即已成年的老一辈农民深有感触。在人民公社时期，农民外出乞讨，必须持有当地乡镇政府开具的介绍信前往，内容含有诸如“兹介绍我大队××社员去贵处讨饭”字样。如没有这封介绍信，农民外出就算“盲流”，随时可能会被送到收容遣送站并被遣送回原籍。而一旦被遣送回原籍，各种政治歧视就可能纷至沓来。
（6）、对农业手工业的社会主义改造大致结束于1956年，两年后的1958年“大跃进”爆发并造成了全国范围内的经济衰败。这里有几个细节需要注意：1、1957年11月，毛泽东提出用15年的时间在钢产量和主要工业产品产量方面赶上英国，“全民大炼钢铁”开始；2、1958年2月2日，《人民日报》发表社论提出国民经济全面大跃进：“我们国家现在正面临着一个全面大跃进的新形势，工业建设和工业生产要大跃进，农业生产要大跃进，文教卫生事业也要大跃进”。如果以1957年毛泽东的讲话为“大跃进”的开端、以《人民日报》的社论为“大跃进”全面爆发的标志，结合《中华人民共和国户口登记条例》1958年1月颁布这一事实，我们可以肯定对于农村居民进入城市的限制是在“大跃进”之中进行的。可是，这种限制是否与“大跃进”必然相关？社会主义改造与“工业化”同时进行，“一化三改造”重在发展工业，但在狂飙突进中，中共面临的重要问题是工业资金匮乏。加强对农民进入城市的限制，通过统购统销以促进农业积累就成为必然。此外，中共对资本主义工商业的改造，其真正目的是不是围绕工业化发展需要国家掌控各种资源？换而言之，中共对农民入城的限制其根本动力是工业化需求还是其他因素？在“大跃进”期间，中共提出农业也要大跃进，但事实上农村里也大炼钢铁，那是要农民直接为工业服务。由此来看，社会主义改造带有生产关系的变革和经济资源的掠夺双重目的。考虑到“大跃进”产生经济衰败之后的对农民入城的限制，结合后来“知识青年上山下乡”转移经济困难来考察，笔者倾向于认为：在当代中国，无论是工业化的顺利推进，还是工业化失败的结果，最终都要农民买单。然后我们还可以进一步追问：1978年的改革，是否也可以看成中共在此前那多年的折腾之后无法从农村再获取什么的结果呢？综上所述，中共的社会主义改造，除了掠夺资源之外，仍然带有巨大的政治目的，即生产关系的改造和乡村的政治控制。社会主义改造，其最终的原动力是工业化（朝鲜战争的惨胜深深地刺激了中共的工业化欲望，工业化无疑可以促进富国强兵，也算是现代化的一个指标），至于“大跃进”失败后的经济危机转嫁，则是一个不幸发生的催化剂。由此，以户籍制度为中介和依托，严格限制农民入城，进而建立城乡二元结构的社会管理和资源配置方式，对于中共来说，就具有关键性的意义了。而对于现代中国经济来说，长期低速发展的症结也在这里。
（7）、苏俄的战时共产主义政策便是如此。如果战时共产主义政策是一个孤例，人们还可以理解为战争状态的需要，况且战争结束后一度实行过新经济政策。可是新经济政策被废除后，苏联很快就恢复了类似中国户籍制度这样的城市户口控制制度。可以说，加强对农业人口进入城市的限制，通过农业集体化建立统购统销的资源配置方式，是共产世界非常普遍的跨国制度性现象。而且，凡是严格实行类似制度的国家，都曾经产生过大饥荒：20世纪短短一百年不到，苏联三十年代如此，中国五十年代末期，北韩九十年代如此。
（8）、这段话并非陈永发的原话。不过，《中国共产革命七十年》第七章的标题为即为“社会自主力量的窒息”，封底亦有此论述，可供读者参考。
（9）、请参考《中国共产革命七十年》第599页。
（10）、“农民工”是颇有中国特色的一个名词。“农民工”兼有双重身份：在户籍上，他首先是一个农民；在工种上，他则是一个工人，不过，他不享有城市居民的福利、教育等各种社会经济权利。除了“农民工”，中国社会还有“农民企业家”等各种称号。这些称号也几乎为中共首创，并进入汉语世界，以至现在的不识时务的青年指责他人观念陈旧很习惯这么表达：“你这个农民”，“QQ太落后了，是农民才用的。我们早就使用MSN了。”
（11）、前者的收费依据是《国家计委、财政部关于暂住证卡收费标准有关问题的通知》（计价格〔2002〕633号），收费标准为广州IC卡暂住证每证20元、深圳经济特区暂住证每证15元、其他地区暂住证每证５元；后者的收费依据是中央综治委、国家计委、公安部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、国家计生委、国家税务总局等八部委《关于取消暂住人口管理性收费后进一步加强暂住人口管理工作的通知》（综治委〔2002〕14号），《广东省群众治安联防组织的规定》（粤府〔1990〕8号）以及省物价局、省财政厅《关于对暂住人口收取治安联防费问题的复函》（粤价函〔2003〕41号），收费标准则为“已向常住人口收取治安联防费的地方，可参照当地居民的收费标准，对居住半年以上的暂住人口收取治安联防费。每人每月最高不得超过2.5元，全年不超过30元，具体由各市人民政府确定”。见http://www.gdga.gov.cn/hzzc/hzzcbs/hzzczzz/t20030908_59240.htm。
（12）、广州《羊城晚报》2002年3月29日报导，见http://news.sohu.com/32/33/news148313332.shtml。
（13）、这是一篇在中国报纸媒体中广为传播、转载的文章，其出处读者可以直接将“滴血的收容”五字输入互联网搜索引擎中搜索到。
（14）、见广州《信息时报》6月25日报导，这篇名为“钟南山吁‘恢复收容’ 网友六成支持三成反对”的文章作为一个公共话题在互联网世界中被广泛转载。
（15）、谈及这里，不得不指出，根据1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第二章第十二条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。这意味着诸如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这样的行政法规的恶法再违反宪法、再“洪水滔天”，由于人民代表大会及其附属机构的不作为，中国人民只能默默忍受。换而言之，公民通过司法维权以决定政府公共政策之存废，在中国近乎不可能。1989年颁布的这部法律事实上强化了中国行政主导的政府体制，加深了中国公共政策的制度性运行特点，减弱了中国政府和中国社会的生机与活力。
（16）、〔印〕阿马蒂亚•森，《以自由看待发展》，任颐、于真译，中国人民大学出版社2002年版。