乔新生
中南财经政法大学廉政研究院教授、院长
宁夏回族自治区日前发布任前公示，年仅31岁的共青团银川市委书记将出任自治区政法部门的政治部主任，这位年轻人从科级到副厅级仅仅用了三年半的时间。新闻媒体公开报道之后，社会各界一片哗然。一些记者调查发现，这位领导干部的父亲曾经担任过镇的人大主席，充其量在其起步阶段发挥过作用。从干部任用的规则来看，这位领导干部的提拔任用每一个程序都经得起检验，每一个环节都合乎国家现行的法律规定。然而即便如此，人们还是不禁要问，如此年轻的领导干部，是怎样坐上“直通车”的呢？
其实，只要了解中国组织制度发展变化的历史，就不难找到答案。建国初期，中国的领导干部大多来自于军方，实行的是五湖四海，因此，领导干部的年纪大体相当。改革开放之后，由于强调领导干部的年轻化、知识化，大量专业技术人员走上领导岗位，中国的组织制度为之发生翻天覆地的变化。上个世纪80年代形成的带有指定接班人性质的干部任用制度，一直延续到本世纪，逐渐形成了一种独具中国特色的协商民主制度。其具体表现形式是，现任领导集体成员分别推选接班人，通过集体协商组成下届领导集体。这种政治协商民主制度被一些学者称之为中国古代禅让制度，只不过与中国古代的政治制度相比，中国当代政治制度是一种典型的政治协商和相互妥协制度。这个制度的最大特点就在于，每一个领导成员都可以在下届领导集体中找到自己的代理人，从而延续自己的执政风格，继承自己的政治遗产。
这种独具中国特色的政治制度可以确保政治的连续性，避免竞争选举可能出现的不可预测性。但是，这种政治协商制度存在的最大问题就在于，“少数人选少数人”，新的领导集体形成之后，各个部门的负责人必须选择自己的合作伙伴。一些部门的负责人为了协调各方面的关系，报答知遇之恩，选择副手的时候，往往从领导人身边的秘书或者非常年轻的干部中挑选搭档。这样做既可以充分体现政治伦理，同时又可以防止出现“尾大不掉”的现象。通俗地说，从前任领导信任的年轻人中选拔副手，既可以取悦于提拔自己的老领导，同时又可以防止出现政治内讧，由年轻人担任副手，可以避免在政治上对自己构成直接威胁，同时又可以获得大胆提拔任用年轻干部的好名声。
事实上，被提拔的年轻领导干部大多来自领导干部的身边，他们与前任领导干部有着直接或者间接的联系。这种独具中国特色的政治现象，一方面充分说明中国的政治仍然是“少数人选拔少数人”政治，另一方面也说明在中国的政坛的确存在着揠苗助长的现象。
正如人们所知道的那样，中国的公务员没有区分政务官与事务官，几乎所有的领导干部都要由组织部门任命。这样的干部制度存在诸多弊端：首先，由于领导干部不是选举产生而是由上级组织部门选拔产生，因此，执政团队内部的团结问题就成为至关重要的问题。换句话说，由于执政团队内部的官员之间不存在相互依存的关系，因此，如果涉及官员的切身利益，那么，往往会出现非常激烈的矛盾，如果这些矛盾得不到化解，那么，有可能会酿成刑事案件。现在一些地方不时出现领导干部之间相互仇杀的恶性案件，这从一个侧面说明中国执政团队内部已经混乱到何种地步。
其次，由于执政团队的干部通过协商产生，因此，大家各有靠山，互相不买账的现象非常普遍。中国政坛普遍存在来自不同背景的官员相互掣肘、互相扯皮的现象，这一方面是因为官员不是选举产生，不需要对选民负责，另一方面则是因为官员来自不同派系，他们必须对自己的既得利益集团负责，如果不同既得利益集团之间出现利益纠葛，那么，作为执政团队的代理人，官员必须捍卫自己所在既得利益集团的切身利益，而这样一来，必然会出现各种各样相互扯皮的现象。现在中国的执政团队官僚主义严重，许多人认为这是个人作风问题，殊不知，这是中国执政团队的体制性问题。由于涉及不同既得利益集团的相互交易问题，因而在执政的过程中必然会出现严重的官僚主义。可以这样说，官僚主义是中国干部任用制度的具体表现，而政治协商制度则是官僚主义产生的必然逻辑。
解决中国当前干部制度中存在的问题并不困难，只要充分借鉴发达国家民主政治制度，彻底摒弃中国的政治协商制度，以公开的政治选举逐步取代现行的选拔制度，那么，许多问题都可以迎刃而解。政治选举与政治选拔的区别就在于，政治选举面向所有的选民，是主权在民原则的具体体现，而政治选拔制度则是政治协商的具体表现；政治选举强调的是竞争性，而政治选拔强调的是协调性；政治选举强调的是干部处理与群众关系的能力，而政治选拔强调的是干部对领导的忠诚；政治选举强调的是直接对选民负责，而政治选拔强调的是对领导集体的负责；政治选举强调的是必须严格依照宪法执政，而政治选拔强调的是必须依照组织路线服从大局。
中国的民主政治正处在十字路口，有许多似是而非的问题需要澄清，一些基础性的制度需要重新设计。当务之急，是要从以下几个方面着手，解决中国民主政治发展中深层次的问题。首先，必须尽快落实宪法规定的首长负责制，改变目前这种政治协商下被扭曲的干部选拔任用制度。首长负责制是我国宪法和法律所规定的一项基本原则，同时也是我国政治制度的基础。首长负责制的核心价值就在于，各级政府部门首长都必须由人民代表大会选举产生，部门首长可以充分行使自己的职权，选拔任用自己的副手。但是，各级部门的行政首长都必须对自己的选择负责，换句话说，如果为了摆平关系而选拔任用那些缺乏政治经验、没有群众基础的年轻领导干部，那么，必须做好承担政治风险的准备。如果在选拔任用年轻干部过程中引起社会非议，或者，造成不必要的负面影响，那么，行政首长必须首先主动承担政治责任。坦率地说，行政首长必须对自己选拔任用年轻领导干部的行为负责。最近，珠海等地制定规则，对领导干部选拔任用官员实行“倒查机制”，只要选拔任用的领导干部出现问题，那么，选拔任用领导干部的官员必须承担政治责任。这实际上是用间接的方式贯彻落实我国的首长负责制。但是，我们还必须看到，首长负责制要想真正落到实处，必须彻底改变我国的政治协商制度，让那些通过人民代表大会选举产生的各个部门首长充分行使自己的任免权，不能为了协调各方面的关系而剥夺他们的职权，更不能为了平衡各个政治集团的利益而揠苗助长。
其次，必须尽快落实我国的干部述职制度。干部述职制度实际上是一种定期测评制度，其目的是为了监督检查干部履行职责的情况。干部述职制度不是听证制度，干部述职制度是一种常态化的干部测评制度，而听证制度则是一种非常态化的政治安排。干部述职制度的核心价值就在于，要求领导干部必须定期到人民代表大会接受人大代表的质询，必须就社会各界关心的问题通过人民代表大会向社会公开说明情况，尽可能地增加执政的透明度，澄清社会各界对于领导干部的误解。当前我国实行的政府发言人制度和人民代表大会的听证制度，充其量只不过是一种“消防制度”，这些制度的功能就在于被动应对社会各界提出的问题，而不是主动地披露政府的各项信息。干部述职制度既是把政府信息公开制度法定化，同时又是把干部任用制度具体化。各级部门行政首长推荐副职的时候，必须向社会各界主动介绍推荐人选的基本情况，被推荐的领导干部必须定期述职，说明自己的工作情况，因为只有这样，才能更好地接受社会各界的监督。现在许多年轻的领导干部淹没在政府官员的汪洋大海之中，他们在实际工作中究竟作出了哪些贡献，他们的工作是否得到行政首长的充分认可，他们是否具有足够担任领导职务的能力，他们是否能够取得公众的信任，所有这些，都处在混沌状态。如果经常莫名其妙提拔一些年轻的领导干部，在社会上引起非议，那么，不仅严重影响执政者的公信力，而且会导致执政团队人心涣散。干部年轻化不是问题，问题是为了年轻化而任用那些不称职的领导干部；提倡干部年轻化不能搞形式主义，更不能成为任人唯亲的借口。各级领导干部特别是年轻的领导干部必须接受公众的检验，而干部述职制度则是领导干部接受公众检验的最好制度安排。
第三，必须尽快完善人民代表大会制度。干部制度的核心是人民代表大会制度，干部任命中存在的问题从根本上来说，是我国的人民代表大会制度问题。人民代表大会制度是中国根本性的政治制度，其核心价值就在于，强调人民代表必须充分代表人民的利益，监督各级党政干部。当前我国干部任用制度中存在的所有问题，归根结底都是人民代表大会制度不完善所造成的。如果各级人民代表大会充分发挥自己的监督职能，督促各个部门的负责人严格依法行使自己的职权，选拔任用符合条件的副职，并且对自己政治副手所有行为承担责任，那么，行政首长在选拔任用年轻领导干部的时候就会有所忌惮，他们就不会把选拔任用各级领导干部特别是年轻领导干部看作是平衡各方面的利益、报答老领导的机会，他们就会更加小心翼翼地行使自己的权力，充分维护国家利益和自身的利益。当前中国干部任用中出现的种种问题，归根结底都在于，中国的人民代表大会制度形同虚设，各级人民代表大会的人大代表根本不能也无法充分行使自己的监督权力，在领导干部的任用问题上执政党的组织部门大权独揽。由于人民代表大会根本政治制度被彻底扭曲，执政党的组织部门在干部任用方面发挥着至关重要的作用，才导致中国的政坛上出现许多奇怪的现象。不少年轻的领导干部之所以被提拔任用，不是因为他们具备执政能力，而是因为他们和组织部门的领导有着千丝万缕的联系。这种独具中国特色的裙带关系在政治协商制度中形成了一个又一个政治闹剧。那些政治上的童子军不仅让中国的政治成为世界的笑柄，而且让一些兢兢业业的基层党政官员彻底失去信心。靠关系而不是靠能力，已经成为中国政坛的普遍共识，靠运气而不是靠努力，已经成为中国干部心照不宣的秘密。如果不尽快改变这种状况，那么，中国的民主政治将会步入歧途，中国的政坛上将会出现更加严重的劣币驱逐良币现象。中国的执政者必须深刻反省并且痛下决心，尽快把中国的民主政治拉入正常轨道，让人民对执政者恢复信心。中国政坛的揠苗助长现象，从一个侧面说明，如果过于迷恋中国的政治协商，那么，最终的结果必然会导致出现更多的混乱现象。即使出于维护自身形象考虑，中国的执政党也应该痛改前非，让中国的民主政治回归正常的轨道。
中南财经政法大学廉政研究院教授、院长
宁夏回族自治区日前发布任前公示，年仅31岁的共青团银川市委书记将出任自治区政法部门的政治部主任，这位年轻人从科级到副厅级仅仅用了三年半的时间。新闻媒体公开报道之后，社会各界一片哗然。一些记者调查发现，这位领导干部的父亲曾经担任过镇的人大主席，充其量在其起步阶段发挥过作用。从干部任用的规则来看，这位领导干部的提拔任用每一个程序都经得起检验，每一个环节都合乎国家现行的法律规定。然而即便如此，人们还是不禁要问，如此年轻的领导干部，是怎样坐上“直通车”的呢？
其实，只要了解中国组织制度发展变化的历史，就不难找到答案。建国初期，中国的领导干部大多来自于军方，实行的是五湖四海，因此，领导干部的年纪大体相当。改革开放之后，由于强调领导干部的年轻化、知识化，大量专业技术人员走上领导岗位，中国的组织制度为之发生翻天覆地的变化。上个世纪80年代形成的带有指定接班人性质的干部任用制度，一直延续到本世纪，逐渐形成了一种独具中国特色的协商民主制度。其具体表现形式是，现任领导集体成员分别推选接班人，通过集体协商组成下届领导集体。这种政治协商民主制度被一些学者称之为中国古代禅让制度，只不过与中国古代的政治制度相比，中国当代政治制度是一种典型的政治协商和相互妥协制度。这个制度的最大特点就在于，每一个领导成员都可以在下届领导集体中找到自己的代理人，从而延续自己的执政风格，继承自己的政治遗产。
这种独具中国特色的政治制度可以确保政治的连续性，避免竞争选举可能出现的不可预测性。但是，这种政治协商制度存在的最大问题就在于，“少数人选少数人”，新的领导集体形成之后，各个部门的负责人必须选择自己的合作伙伴。一些部门的负责人为了协调各方面的关系，报答知遇之恩，选择副手的时候，往往从领导人身边的秘书或者非常年轻的干部中挑选搭档。这样做既可以充分体现政治伦理，同时又可以防止出现“尾大不掉”的现象。通俗地说，从前任领导信任的年轻人中选拔副手，既可以取悦于提拔自己的老领导，同时又可以防止出现政治内讧，由年轻人担任副手，可以避免在政治上对自己构成直接威胁，同时又可以获得大胆提拔任用年轻干部的好名声。
事实上，被提拔的年轻领导干部大多来自领导干部的身边，他们与前任领导干部有着直接或者间接的联系。这种独具中国特色的政治现象，一方面充分说明中国的政治仍然是“少数人选拔少数人”政治，另一方面也说明在中国的政坛的确存在着揠苗助长的现象。
正如人们所知道的那样，中国的公务员没有区分政务官与事务官，几乎所有的领导干部都要由组织部门任命。这样的干部制度存在诸多弊端：首先，由于领导干部不是选举产生而是由上级组织部门选拔产生，因此，执政团队内部的团结问题就成为至关重要的问题。换句话说，由于执政团队内部的官员之间不存在相互依存的关系，因此，如果涉及官员的切身利益，那么，往往会出现非常激烈的矛盾，如果这些矛盾得不到化解，那么，有可能会酿成刑事案件。现在一些地方不时出现领导干部之间相互仇杀的恶性案件，这从一个侧面说明中国执政团队内部已经混乱到何种地步。
其次，由于执政团队的干部通过协商产生，因此，大家各有靠山，互相不买账的现象非常普遍。中国政坛普遍存在来自不同背景的官员相互掣肘、互相扯皮的现象，这一方面是因为官员不是选举产生，不需要对选民负责，另一方面则是因为官员来自不同派系，他们必须对自己的既得利益集团负责，如果不同既得利益集团之间出现利益纠葛，那么，作为执政团队的代理人，官员必须捍卫自己所在既得利益集团的切身利益，而这样一来，必然会出现各种各样相互扯皮的现象。现在中国的执政团队官僚主义严重，许多人认为这是个人作风问题，殊不知，这是中国执政团队的体制性问题。由于涉及不同既得利益集团的相互交易问题，因而在执政的过程中必然会出现严重的官僚主义。可以这样说，官僚主义是中国干部任用制度的具体表现，而政治协商制度则是官僚主义产生的必然逻辑。
解决中国当前干部制度中存在的问题并不困难，只要充分借鉴发达国家民主政治制度，彻底摒弃中国的政治协商制度，以公开的政治选举逐步取代现行的选拔制度，那么，许多问题都可以迎刃而解。政治选举与政治选拔的区别就在于，政治选举面向所有的选民，是主权在民原则的具体体现，而政治选拔制度则是政治协商的具体表现；政治选举强调的是竞争性，而政治选拔强调的是协调性；政治选举强调的是干部处理与群众关系的能力，而政治选拔强调的是干部对领导的忠诚；政治选举强调的是直接对选民负责，而政治选拔强调的是对领导集体的负责；政治选举强调的是必须严格依照宪法执政，而政治选拔强调的是必须依照组织路线服从大局。
中国的民主政治正处在十字路口，有许多似是而非的问题需要澄清，一些基础性的制度需要重新设计。当务之急，是要从以下几个方面着手，解决中国民主政治发展中深层次的问题。首先，必须尽快落实宪法规定的首长负责制，改变目前这种政治协商下被扭曲的干部选拔任用制度。首长负责制是我国宪法和法律所规定的一项基本原则，同时也是我国政治制度的基础。首长负责制的核心价值就在于，各级政府部门首长都必须由人民代表大会选举产生，部门首长可以充分行使自己的职权，选拔任用自己的副手。但是，各级部门的行政首长都必须对自己的选择负责，换句话说，如果为了摆平关系而选拔任用那些缺乏政治经验、没有群众基础的年轻领导干部，那么，必须做好承担政治风险的准备。如果在选拔任用年轻干部过程中引起社会非议，或者，造成不必要的负面影响，那么，行政首长必须首先主动承担政治责任。坦率地说，行政首长必须对自己选拔任用年轻领导干部的行为负责。最近，珠海等地制定规则，对领导干部选拔任用官员实行“倒查机制”，只要选拔任用的领导干部出现问题，那么，选拔任用领导干部的官员必须承担政治责任。这实际上是用间接的方式贯彻落实我国的首长负责制。但是，我们还必须看到，首长负责制要想真正落到实处，必须彻底改变我国的政治协商制度，让那些通过人民代表大会选举产生的各个部门首长充分行使自己的任免权，不能为了协调各方面的关系而剥夺他们的职权，更不能为了平衡各个政治集团的利益而揠苗助长。
其次，必须尽快落实我国的干部述职制度。干部述职制度实际上是一种定期测评制度，其目的是为了监督检查干部履行职责的情况。干部述职制度不是听证制度，干部述职制度是一种常态化的干部测评制度，而听证制度则是一种非常态化的政治安排。干部述职制度的核心价值就在于，要求领导干部必须定期到人民代表大会接受人大代表的质询，必须就社会各界关心的问题通过人民代表大会向社会公开说明情况，尽可能地增加执政的透明度，澄清社会各界对于领导干部的误解。当前我国实行的政府发言人制度和人民代表大会的听证制度，充其量只不过是一种“消防制度”，这些制度的功能就在于被动应对社会各界提出的问题，而不是主动地披露政府的各项信息。干部述职制度既是把政府信息公开制度法定化，同时又是把干部任用制度具体化。各级部门行政首长推荐副职的时候，必须向社会各界主动介绍推荐人选的基本情况，被推荐的领导干部必须定期述职，说明自己的工作情况，因为只有这样，才能更好地接受社会各界的监督。现在许多年轻的领导干部淹没在政府官员的汪洋大海之中，他们在实际工作中究竟作出了哪些贡献，他们的工作是否得到行政首长的充分认可，他们是否具有足够担任领导职务的能力，他们是否能够取得公众的信任，所有这些，都处在混沌状态。如果经常莫名其妙提拔一些年轻的领导干部，在社会上引起非议，那么，不仅严重影响执政者的公信力，而且会导致执政团队人心涣散。干部年轻化不是问题，问题是为了年轻化而任用那些不称职的领导干部；提倡干部年轻化不能搞形式主义，更不能成为任人唯亲的借口。各级领导干部特别是年轻的领导干部必须接受公众的检验，而干部述职制度则是领导干部接受公众检验的最好制度安排。
第三，必须尽快完善人民代表大会制度。干部制度的核心是人民代表大会制度，干部任命中存在的问题从根本上来说，是我国的人民代表大会制度问题。人民代表大会制度是中国根本性的政治制度，其核心价值就在于，强调人民代表必须充分代表人民的利益，监督各级党政干部。当前我国干部任用制度中存在的所有问题，归根结底都是人民代表大会制度不完善所造成的。如果各级人民代表大会充分发挥自己的监督职能，督促各个部门的负责人严格依法行使自己的职权，选拔任用符合条件的副职，并且对自己政治副手所有行为承担责任，那么，行政首长在选拔任用年轻领导干部的时候就会有所忌惮，他们就不会把选拔任用各级领导干部特别是年轻领导干部看作是平衡各方面的利益、报答老领导的机会，他们就会更加小心翼翼地行使自己的权力，充分维护国家利益和自身的利益。当前中国干部任用中出现的种种问题，归根结底都在于，中国的人民代表大会制度形同虚设，各级人民代表大会的人大代表根本不能也无法充分行使自己的监督权力，在领导干部的任用问题上执政党的组织部门大权独揽。由于人民代表大会根本政治制度被彻底扭曲，执政党的组织部门在干部任用方面发挥着至关重要的作用，才导致中国的政坛上出现许多奇怪的现象。不少年轻的领导干部之所以被提拔任用，不是因为他们具备执政能力，而是因为他们和组织部门的领导有着千丝万缕的联系。这种独具中国特色的裙带关系在政治协商制度中形成了一个又一个政治闹剧。那些政治上的童子军不仅让中国的政治成为世界的笑柄，而且让一些兢兢业业的基层党政官员彻底失去信心。靠关系而不是靠能力，已经成为中国政坛的普遍共识，靠运气而不是靠努力，已经成为中国干部心照不宣的秘密。如果不尽快改变这种状况，那么，中国的民主政治将会步入歧途，中国的政坛上将会出现更加严重的劣币驱逐良币现象。中国的执政者必须深刻反省并且痛下决心，尽快把中国的民主政治拉入正常轨道，让人民对执政者恢复信心。中国政坛的揠苗助长现象，从一个侧面说明，如果过于迷恋中国的政治协商，那么，最终的结果必然会导致出现更多的混乱现象。即使出于维护自身形象考虑，中国的执政党也应该痛改前非，让中国的民主政治回归正常的轨道。
