原作：爱文•杜尔提（Ivan Doherty），翻译：老鼠、康玉春、李海

 

    马克斯·韦伯把政党称为“民主之子”，但是近年来就新兴民主国家而言，在国际社会对它们的援助工作中，公民社会常常成为更受偏爱的孩子。公民社会被描述为“民主的源泉”，这是个浪漫的、也许有点夸张的说法。国际社会创办公民组织，援助它们，支持它们的扩大和发展，这些公民组织经常建立在失去信誉的政党的废墟上。这已经成为一种有益而必需的努力。不过仅只关注公民社会，这已经不仅是一种时髦，在有些情况下这已经成为一种执着，一种咒语。

    资源正在越来越多地流向发展公民社会的项目，排斥着政党和诸如议会等政治机构。许多私人和公共捐资者认为成为公民组织的成员要比成为政党成员更加符合道德，参加政党活动必须要等社会发展到一定程度。这种趋势可能造成重要的不良后果。加强代表政治均衡的需求方的公民社会，却不向集合这些团体的利益的政治组织提供相应的援助，最终会损害民主的平衡。对政党和议会的忽视，可能会损害发展援助工作所希望促进的民主进程。没有能够进行谈判和表达妥协，以便应对彼此矛盾的需要的强有力、负责和有效率的政党和政治机构，这扇大门实际上就会对那些企图绕开政府机构——特别是监督制衡制度和法治——的民粹主义领袖开放。

 

公民社会热

    20世纪80年代和90年代，公民社会成为时髦的关注焦点，因为政治前景的改变为那些摆脱了专制政体的国家中的公民团体创造了新的机会。这种新发现的对公民社会的迷恋可以归结为许多因素：公民社会——在真正的政党能够合法运转之前——在领导反对亚洲和东欧的极权政体的冲锋之中所扮演的重要角色；在许多这样的国家中，经历过一党制的公民对新的政党的最初的负面反应；以及那些来自稳定的民主国家的提供援助者的负面影响，他们自己对政党制度的幻想已经破灭，更愿意把希望寄托于公民社会，以此作为政治与社会重建的手段。

    那些信奉公民社会的发展可以作为国内政治的非政治性介入手段的人没能认识到该途径的局限性。首先，新兴民主国家中的公民社会团体一直没有弄清楚什么是最重要的政治结果。例如，就监督选举过程或倡导提高生活水平而言，政党仍然是政治行动和立法的直接媒介；没有它们的参与，这一过程就只能取得有限的进展。在加强公民社会的热潮中回避党派政治的问题会有损害代议制的危险，也无法利用向公民社会开放的那些具有政治影响的现实途径。

    公民社会强大而活跃，但政党服务薄弱或欠缺，从而使整个民主制度陷入危险之中的国家的例子比比皆是。在孟加拉国，尽管有大量的倡导和公民行动团体，但持续的党派政治僵局使国家及其公民陷入赤贫之中。过去十年中虽曾多次发生从军事独裁到民选政府的转变，但一些政治领袖似乎长进甚少。孟加拉国的两支主要政治力量都对持续的政治僵局负有责任。许多政治领袖对公民和支持者施加的影响一直被用来达到狭隘的党派目的，而公民社会在一旁无所作为。同样，对于抗衡着那些希望破坏和颠覆民主制度者的独立和统一的公民社会，促进公民社会分裂的趋势使得人们有必要意识到其真正的威胁。由于缺乏政党改革方面和建立一个更加开放和透明的议会制度的运动，民主的命运和孟加拉人民的福祉将继续受到威胁。

    在摩洛哥，成千上万的非政府组织和倡导团体已经积极活动了很多年，但走向民主政治的渐进运动是宪法允许选举结果完全反映在政府组成中这一变革的结果。在1998年大选后，获得多数票的政党首次被邀请组成政府。结果，曾被认为是“反现存体制”的、50年来一直是反对派的政党上台掌权了，引领了一个立志建立更加开放和民主的政治制度的新时代。虽然公民社会在带来这些变革中发挥了重要的作用，但是使之付诸实施是各政党及其领导人们的责任。在摩洛哥历史上的关键时刻，在理想的情况没有到来的时候，政治领袖的主动性发挥了建设性的作用。虽然摩洛哥还处于民主转型的初期阶段，而且结果尚不确定，但政治领袖们在最初几步中所表现出来的成熟已经奠定了重要的基础。

   为了应对新的政治局面，政党们几乎是即刻地向国际社会寻求援助。他们认识到了使议会更加民主、新政府反应更加迅速的必要性。政党缺乏建立和维护真正的联盟以及适当地吸引公民社会参与代议政治过程的经验。同样，大家承认，已有的变化就像曾经给予政党授权一样，也可能并且将会把它们赶出政府。通过所有这些进展，公民社会以其关键的作用提高了公众对进一步参与民主进程的诸多依旧存在的障碍的认识。实际上，它需要更具有包容性和更负责任的代表。政党接受改革的意愿与外界援助的共同作用，有助于在政治领袖和公民社会之间建立一种更加稳定和健康的关系。

    北爱尔兰是另一个例子：发达和资金充裕的公民社会未能填补由政治力量的僵局所导致的真空。几十年来，阿尔斯特省苦于内部冲突，其社会严重分裂，当选政治家的作用被严重削弱。提供许多本应由地方政府来提供的服务的责任，通过通常被称为“准非政府组织”（quangos）的委员会——这类机构的正式分类是非政府部门公共实体（NDPBS）——落在了非政府组织和其他社会团体身上。这些机构由非选举产生的官员组成，其权力来自中央政府，很少或根本不对公民负责。他们得到了公共资金，在全省的社区中开展有价值的工作。在政治领袖纠缠于似乎是无法克服的派别分歧，法治让位于暴力和恐怖主义的时候，不可能取得任何进展，除非民族主义者和统一主义者群体达成妥协，承认彼此的不同愿望。这些妥协是通过政治领袖间的谈判，在公民社会的支持下达成的。毫无疑问，公民社会的作用是达成共识关键因素，但没有政党的充分参与就无法达成协议。最终达成的关于通过权力分享安排来实现自治的协议（受难日协议[Good Friday 1998]）在公民投票中得到了近70%的选民的支持，最终协议对“公民论坛”的设置，使得协议中包括了公民社会的角色，公民论坛将充当社会、经济和文化问题的协商机制。

     全世界都有类似的例子——从20世纪80年代的智利和菲律宾到20世纪90年代的印度尼西亚和塞尔维亚—— 政党和公民社会的有机结合与相辅相成的努力为许多公民赢回了民主。几乎所有的例子都证明国际社会更容易和更愿意向公民社会提供支持和鼓励，而只与政党进行有限的互动。但是，民主转型不仅需要全民动员，同样也需要宪政和制度框架。起初的动员最好由公民社会来配合，但只有政党才是能够提供所需的制度框架的行为体。

    这不是说新兴民主国家的政党完全失去了国际支持。在美国，全国民主学会（National Democratic Institute）和国际共和学会（International Republican Institute）在国家民主基金会（National Endowment for Democracy）和国际开发总署（Agency for International Development）的支持下，向世界各地的民主政党提供技术援助和咨询。这两个学会也都支持公民组织的发展，尤其是它们对政治进程的参与。在其他国家，英国由公众提供资金的威斯敏斯特民主基金会（Westminster Foundation for Democracy）和与德国、瑞典和荷兰的政党有关联的基金会也进行了类似的努力。然而，这些对政党的支持远远低于捐助机构、国际金融机构和私人基金会向公民组织和国家研究机构提供的大量资源。这种在援助上的不平衡已经无意中造成了使代议民主的基础——政党和它们在其中运作的议会——贬值和边缘化的后果。在危机时期，这可能会造成政治真空，导致直接诉诸于全体民众。政党并不完美，但没有其他全国性机构可以通过授权很好地担任起阻止独裁领袖或独裁政府出现的职责。

    情况往往是，向政党提供的技术援助迟迟才能得到，而且形式贫乏难以影响长远发展。这种援助往往集中在竞选技术层面，这一点确实是新的弱势政党面临最紧迫的挑战之处。新兴的政党不断为提高竞选活动的有效性、为满足刚刚知道该党的选民们的期望而斗争。更大的挑战发生于选举后的时期，那时巩固政党制度给政党领导人提出了更大的挑战。而这时一般很少有国际社会的援助或支持。在选举的热潮中，政党往往无力解决制度发展问题，直到选举竞争结束。此后，它们可能不得不在要求它们集中力量建设民主制度的新政治形势之下让步。在政党处于早期发展和巩固这一重要阶段时，领导人和许多重要官员忙碌于政府和立法进程，从而让自己新生的政党萎缩。许多政党都在朝野的需求上准备不足，无法充分满足公民的期望。这只会使公民更加玩世不恭。

 

政党失败

    在全世界的新兴民主国家中，政党既过于弱小，过于个人化，过于受到压制性政府的限制，又过于腐败和难以赢得公众的尊敬和支持。例如在罗马尼亚,，前共产党人仍然在多次选举中进入政府，直到1996年跨越不同政治派别的反对党联盟上台。“改革派”政党赢得了压倒性的胜利，同时控制了国会两院并赢得了总统职位。但由于缺乏经验和党际关系不良，新政府很快就陷入瘫痪，其支援基础被侵蚀，只能在四年之后的下届大选中被取代。现在类似的一幕在斯洛伐克正在落幕。从俄罗斯到委内瑞拉、秘鲁和巴基斯坦，当国家正在经历政治危机时，政党的麻烦处境往往位于问题的核心。

    对俄罗斯的民主状况的焦虑显然与缺乏强有力的民主政党有关。苏联解体十年之后，俄罗斯就已经产生了或强大或民主的政党，但遗憾的是，二者兼而有之的政党并不多。正如麦可·麦克富（Michael McFaul）在其对1999年赢得杜马席位六个党派的评论中所指出的：其中两个不是政党，两个不是民主政党。那两个可证明的承诺自由主义原则和法治的民主政党总共赢得了14.5%的选票和450个议会席位中的49个。政党在俄罗斯是弱势的，因为强大的政治家们刻意要让它们如此。叶利钦总统反对政党，他退出苏联共产党时看不到参加政党的好处。虽然他本人赢得了两次选举，但他从未试图建立一个以长期项目和支持者为基础的组织。他的继任者弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)并不属于任何政党，但支持他的团体在杜马选举中赢得了25%的选票。目前他正在提议限制政党活动的立法。

    印度尼西亚也是从专制的过去走向多党竞争制度的未知领域的国家。旧制度下存在着一些顺从专制的政党，而新的政治秩序使无数大小形态各异的政党走上政治舞台。共有48个政党符合新的登记标准，同时不合格的还有93个。在1999年的大选之后，不到15个政党在议会中有代表，最大的也只有30%的席位。在大选后的协商中，阿卜杜勒·瓦希德被议会选为总统，尽管他的政党在议会中只赢得了51个席位, 而受到欢迎的梅加瓦蒂·苏加诺普翠（Megawati Sukarnoputri）——她的党占154个席位——被选为副总统。印度尼西亚的政治局势依然不稳，很少有政党成功地适应了新的政治气候，它们都未能充分代表那些在选举中给它们以支持的人。在印度尼西亚，民主化还处于一个非常微妙的阶段,，在强化政党方面还有许多工作要做。与此同时十分必要的是公民参与这一过程，以及政党加强对社会的代表性，并且对社会的需要敏感。

    也有许多国家由于政党自身的政治制度管理不善，导致政党实际上失去了其授权。例如在巴基斯坦，政党极端失去信誉，以至于军队在1999年10月推翻既有的政治秩序时得到了大众的认可，如果不是受到了欢迎的话。当军事政变被许多人认为是解决政党不民主和不负责任的问题的可以接受的途径时，这当然是令人严重关切和强调政党危机的原因之一。

    委内瑞拉提供了没有可靠的政党制度时将会发生什么的另一个例子。现任总统在1992年试图（但失败了）用军队控制国家，并且至今把自己确立为已被证明是衰弱和无效的政党制度的可接受的替代品。他于1999年当选总统。自从1959年独裁统治结束之后，代表社会民主党和基督教民主党的两党制主宰了委内瑞拉的政治。但这两个政党最终都失去了与选民的接触，漠视穷人和下层民众，而且无法解决内部日益增长的腐败。他们在公民的眼中失去了信誉，让乌戈·查韦斯(Hugo Chavez)能够从政治真空中脱颖而出，推销超越政治之上的正直军人——一个希望采取激进的行动来推翻腐败的“制度”的人——的形象。当选之后，查韦斯通过修宪使其手中的行政权力更加集中。在为这些措施辩护时，他说由于“代议制民主”的失败，他正设法提供“直接民主”。在抛弃了传统的政党之后，他已经转向支解公民社会，从该国的工会开始。

    还有许多国家禁止和压制政党，而其中许多国家都缺乏政党多元化，关于怎样才能向这些国家中的民主派提供支持，还没有简单的答案。在中国、缅甸、白俄罗斯和古巴等国，任何政治活动的踪迹对参加这些活动的人来说都会带来严重的危险。2000年6月，在实际被禁止了超过二十年之后，乌干达举行公民投票来决定政党是否可以参加那里的选举。公民投票肯定了所谓的“非党派”制度。穆塞韦尼总统对没有政党的政治进行了有争议的尝试，他声称政党鼓动民族仇视和不和。但是简单地禁止政党似乎并不是一个解决办法——因为其结果看起来很像是一党制，在这个制度中，最有效的政治竞争被压制了。

 

通力合作

    过去十年中全球性的民主革命已经显示：人民认为民主在本质上是一种必需品和一种权利，而不仅仅是一种需要平衡甚至是被其他的国家利益或经济利益所遮蔽的愿望。真正开放和民主的政府体系不是对个人或集体福利的威胁，而是提供了让一个国家能够充分实现其经济和政治潜力的途径。民主要求有效的民主架构：代表全体公民并监督行政机关的立法机构；让投票者能够真正选择自己的领导人的选举； 埋头于法律并独立于外界影响的法院；社会内部的监督制衡制度；以及向公众负责的公共机构和领导人。

    强有力、范围广泛的政党与有活力的公民社会之间的伙伴关系和彼此的积极支持和合作，必定会被当作实现更加透明和参与性更强的政府体系的恰当平衡的同义语而得到接受。在强化新兴或转型民主国家的民主制度时，并不需要做出或者建设强大的公民社会或者加强政党和议会等政治机构两者必居其一的选择。真正的挑战是平衡地对民主机构和更加负责任和更具包容性的组织进行支持，与此同时持续促进和培育积极和具有广泛基础的公民社会的发展。

    政党构成了民主社会的基石，担当着与民主国家中其他任何机构都不同的职能。西摩·马丁·李普塞特（Seymour Martin Lipset）在1998年刊登于《民主杂志》（Journal of Democracy）的《不可或缺的政党》一文中写道：“复杂社会中的民主制度可以定义为一种为更替政府官员提供固定的制度性机会的政治制度，以及一种允许最大多数的人通过在政务官候选人中做出选择——即通过政党——来影响重大决策的社会机制。”政党的职能是集合然后代表社会利益，提供政治参与的机制。它们充当最终将承担起治理社会的职责的政治领袖的训练基地。 此外，政党为管理政府机构而竞争并试图赢得大选。

    政党提名候选人，组织政治竞争，统一部分选民，将政策偏好转化为公共政策。政党在野时通过把自己表现为投票者可能希望选择的替代性政府来提供建设性和批判性的反对意见——从而迫使现任政府对公共利益更加敏感。有组织的政党承担着两个基本职能。第一，它们用公众和政治制度能够理解并做出反应的方式界定和表达某一团体的需要。第二，它们在重要的集团内发展出共识，以便对政治制度施加压力。观点的原则性分歧——及其所暗示的对多样性和不同意见的宽容——是民主程序的一个重要组成部分。表达互相抵触的观点能够真正有助于更好地理解问题和找出解决办法。在政治体制运转的时候，这种交流将带来新的见解和可行的妥协，这对民主制度的存在来说是必不可少的。简而言之，它们产生实实在在的成果。

    就其本身而言，公民社会也是民主制度中不可或缺的组成部分。除非得到强有力的公民文化的支撑和致力于法治、个人自由、宗教自由、自由和公开的讨论、多数人的统治和保护少数人等理念的大众的支持，否则民主制度不能持久。一个充满活力的公民社会能够培育许多对民主来说必不可少的因素：参与、责任和可持续的政治改革等等。一个有组织的公民社会让弱势群体（以及强势群体）能够发出声音和扩大其在政治进程中的影响力。非政府组织在发达国家和发展中国家都扮演了重要的角色。它们通过提供政策制定者可以使用的技术专长和向政府和政治机构施加压力来对政策形成做出贡献。它们鼓励公民的参与并促进公民教育。在由政党来完成这些工作未必是最佳选择之时，它们为年轻人和被边缘化者提供领导能力培训和机会，还充当他们参与公民生活的媒介。

    真正和持久的政治体制改革的动力大多存在于政府之外，但没有一个部门能宣称垄断这一领域。政府、政党和公民社会必须通力合作来进行政治和民主改革。公民社会不是也绝不可能成为政党或负责任和进步的政治领导的替代品。从未有过公民社会替代政党的案例，公民社会总是作为政党的必要补充。在公民社会和政党之间进行选择的想法是错误的。政党和公民社会是天然的盟友。政党比其他任何部门（包括政府）都更能让公民社会进一步融入政治，所以政党鼓励外展活动十分重要 （既是为了民主的质量，也是为了政党自身的政治生命力）。公民团体不应成为某个特定政党的臂膀，因为这会削弱它们的自主性，但是可以发展在共同感兴趣的问题上的伙伴关系。如果政党与公民社会接触和衔接，并且在特定问题和改革上与之合作，政党将会制度性地变得更强大，并且获得公民的更多尊敬。虽然这两种力量之间总会存在健康的张力，但这种张力应该伴随着对彼此所起到的至关重要的作用的相互尊重。

 

民主政治

    集权化的决策和缺乏充分制度化的规则和程序，侵蚀了公众的支持，阻碍了人们参加政党活动。不愿进行更多的公民外展和咨询削弱了公众的支持，而通过大众传媒进行竞选这一转变使得人们更容易被感性形象的冲击而不是问题的实质所影响。

    民意测验、焦点小组和投票行为均已显示：在世界各地，社会中大多数阶层都认为政党是无能的，与自己的需要相脱节。成熟的政党经历了成员的老化和减少，而年轻人不愿加入政党或与政党联合。同时，对独立候选人、特殊利益党和反政党运动的支持有所攀升。大众传媒和科学技术的新时代已经带来了两种结果：减少了政党在传达政治信息上的作用，突出了丑闻和政党腐败的个案。各政党不得不以各种方式处理这些缺点和缺乏信任的问题。这些方式包括更加强调公职道德，使政党的组织结构现代化和民主化以便允许更多的参与，以及普遍促进政府和政治体制运转中的更大的公开性和透明度。

    需要有新的方法，以便于全世界的政治领袖们通过这种方法再次致力于政党和政党制度的更新与改革。国际民主援助组织必须支持这些努力，以技术援助和专家技术的形式提供急需的可用资源。最近，三大类的国际政党组织——分别代表社会民主党、自由党和基督教民主党的意识形态——是推动政党发展的联合力量。这些“政治国际”在超过140个国家中共有350个政党的党员，它们能够开发出帮助政党改革其结构和运转的标准。

    政党的民主化必须成为恢复公众对政党和整个民主程序的信心的优先事项。公民的更多参与、领导责任制、透明度和制度保障对民主化工作的成功来说，现在比以往任何时候都更加重要。拥有支持和促进这些倡议的承诺和专家技术的组织和机构目前缺乏足够的资源来推动这些措施。同样，那些参与全球民主化工作的国际组织对此缺乏支持，这可能会损害目前正在进行的微薄努力。这种支持不仅是财政资源问题，还包括对政党及其领导人的重要角色的更热切的承认。例如，国际金融机构和援助机构经常促进和资助政府和公民社会组织之间就关键的全国和地方发展问题进行的重要对话。政党代表和立法者也应被包括在这种努力之中。

    公民社会和那些促进增加对政党制度之外的公民参与的支持的人都不应责备政党的衰落。同时任何人都不会从目前的危机中获得任何安慰，因为政党的衰落终将威胁民主的基础。

    几十年来，人们认为，捐助国的经济发展援助能够获得在发展中国家导致社会稳定的那种经济发展和机会。但即使成功，由于没有相应的政治成长，对经济发展的强调往往会失去动力。将会越来越明显的是，发展中国家中在传统的经济援助范围以外的问题数量会持续增长。这些问题虽然有经济后果，但它们在本质上却主要不是经济问题——而是政治问题。是的，所谓的可持续发展需要的是不诉诸于暴力和镇压的解决问题的能力。

    在过去10年中，捐助国和国际金融机构的态度有了根本性改变，他们已经认识到民主的政治制度和自由市场经济是同一个过程中的两个部分，相互支持。在社会中个人权利得不到保障的情况下，不可避免的结果就是剥削、腐败、两极分化、动乱以及竞争力不足——特别是在一个更加民主和竞争更激烈的世界上。事实上，农村经济混乱，环境恶化，有缺陷的农业政策所导致的饥荒和战乱都能追溯到受害者没有话语权的政治制度，在这种制度中，政府机构觉得自己没有义务回答人民的质询，特殊利益阶层觉得自己可以随意利用资源，不用担心监督，也不需要解释。

    目前民主国家共同体必须呼吁采取行动，把国际政党的发展置于与培育公民社会的项目同一起跑线上。这一努力将会强化我们共同的价值观，并且有助于我们的战略利益。毕竟，一个更加民主的世界就是一个更加人道、和平、稳定和繁荣的世界。

 

爱文·杜尔提是全国民主学会（NDI）政党项目主任和爱尔兰泛盖尔党（Fine Gael Party in Ireland）前任总书记。