张博树：中国民主转型中的西藏问题（九）——关于民族区域自治制度

 

编者按：西藏问题是中国民主转型绕不开的重大课题。张博树先生新近完成《中国民主转型中的西藏问题》一书，即将由香港溯源书社出版。本刊征得作者同意，以系列文章形式将该书核心论点先行公布于此，供读者分享、讨论。           

——《民主中国》编辑部

 

 

 

中国民族区域自治制度的由来

 

在讨论中国民主转型与少数民族的关系时，还有一个问题势必会涉及，那就是如何评价中国的民族区域自治制度。如果说，民族自决尽管有其宪政自由主义意义上的伸张权，但从中国民主转型的现实约束条件出发，却以慎用为宜，那么中国现行宪法规定的民族区域自治制度是否仍然可以作为未来民主中国有关少数民族地区制度安排的某种参考？

 

在深入讨论这个问题之前，我们先要简单回顾一下中国民族区域自治制度是怎么来的。

 

说起来，作为国家治理概念，“民族区域自治”还真是中国共产党的一个“创造”。众所周知，中国革命深受俄国革命的影响；中国共产党建政后，在国家政权建构上也参考了不少苏联经验。然而有意思的是，虽然中国与苏联均为多民族国家，但中共却没有全盘接受或移植苏联的联邦体制和加盟共和国制度。周恩来曾这样解释所以如此的原因：“我国和苏联的情况很不同，在我国，汉族人口多，占的地方少，少数民族人口少，占的地方大，悬殊很大；在苏联，俄罗斯人口多，但占的地方也大。中国如果采取联邦制，就会在各民族间增加界墙，增加民族纠纷”，而实行民族“区域自治政策，利于合，利于团结，利于各民族的共同发展”。[i]

此外，中国作为多民族国家，在上千年的民族迁徙、民族融合过程中，形成了“大杂居、小聚居”的各民族混居格局，这也是民族区域自治必须考虑的现实。中国的民族区域自治强调自治可以在自治区、自治州、自治县、自治乡等不同行政层级实行，[ii] 即便如此，也不能完全排除不同民族在同一自治单位内共同生活的可能。这是中国不宜采用单一民族联邦制的另一重要原因。[iii]

 

从历史角度看，中国文明向来崇尚“大一统”，这种文化烙印当然对中共领导人有深刻影响。“自治”一方面体现着列宁主义框架内的民族平等原则和对少数民族的尊重（否则一律采行行省制度岂不更加简单？），另一方面又强调自治是在中央政府统一管辖下的自治。[iv]这既是“大一统”历史惯性的延续，又有着刚刚建立新政权不久的统治者对如何加强边疆地区有效治理的深远考虑。

 

可以说，作为主权行动者，采行民族区域自治而非联邦制（也非全国划一的行省制）包含了“新中国”最高执政当局的多重考量。作为制度设计，这个方案本来含有诸多合理成分；至于在后来的历史演变中搞成了“党管一切、汉人当政”的假自治，则是中国党国体制总体性质使然，而非民族区域自治设计自身之过。这已经是另外一个层面的问题。

 

然而，近年来，也有一些中国学者从不同角度质疑民族区域自治制度。他们中，体制内学者有之，民间自由学人亦有之。让我们择其要做一简单论列。

 

体制内学者对民族区域自治的质疑

 

先来看体制内学者、北京大学教授马戎的观点。2011年4月，马戎在《领导者》杂志发表长文“21世纪的中国是否存在国家分裂的风险”，这是一个十分抓眼球的标题。作者上来就问：为什么一个国家会出现领土分裂和国家解体？这需要三个必要的前提条件或基本要素：第一是部分国民认为自己不再从属于这个国家（甚至认为自己群体从来不属于这个国家，只是历史上因外在强制力使本群体被迫接受这一地位）；第二是这个群体的聚居地（也许是历史延续下来的传统居住地，也许是集体迁移后逐步形成的聚居地）在国家体制中形成了相对独立的行政区划单元，该群体把这个地区认作是本族群的“固有土地”（领土），在条件适宜时便以这个聚居地作为争取政治独立的地理空间；第三是在这部分群体中已经形成自己的领袖人物。而在导致国家分裂的上述三个必要条件中，独立的“民族”意识是最重要的前提条件。[v]

 

据马戎看，为了抗拒分裂，聪明的国家统治者都采取淡化“族群”意识、强化国家整合的办法。文章特别用了大量篇幅介绍沙皇俄国在“民族构建”和国家转型方面的努力。包括：沙皇政府在各族臣民中宣扬“斯拉夫民族”的理念和政治文化认同，用以凝聚乌克兰、白俄罗斯等斯拉夫群体，同时把“俄罗斯民族”描绘成一个极具包容性的“超级民族”，具有多元的族源。此外，沙皇政府在各少数族群的传统聚居地设立行省，在设立行省时刻意把各族聚居地分割在不同的行省中。沙皇政府还制定了各种制度和政策，淡化各部族与俄罗斯人在族源、语言、宗教等方面的差异，努力拉拢和培养边疆部族领袖和精英集团，争取他们对帝国的政治忠诚和文化认同。[vi]

 

与沙皇俄国淡化民族差别相比，布尔什维克党夺取全国政权后建构的苏维埃 “多民族联合体”却是愚蠢的。苏联当局对全国的“民族”进行识别，明确各民族的正式名称，结果加强了独立“民族”的意识，客观上淡化了对国家的政治认同，从而使在沙皇时期相对模糊的族际人口边界清晰化。中央政府还为各“民族”组建了各自的“共和国”，把每个主要“民族”都与一个行政地域联系起来。“苏联开创了对本国行政区划根据民族来划分同时又以民族来命名的历史先河，在这一制度上效法苏联的只有二战后的南斯拉夫、捷克斯洛伐克和新中国。”[vii]

 

关于中国，马戎的批评是：中国政府虽然没有实行苏式加盟共和国制度，却效仿苏联进行“民族识别”，先后“识别”出56个“民族”，这样就在中国这个多民族国家的“民族”概念上出现了一个双层结构：国家层面是“中华民族”，民族层面是56个“民族”。这些“区隔化制度”和“民族意识”的构建活动无疑把原来的传统群体意识提升到了现代“民族”意识。与此同时，中央政府为识别出来的各“民族”根据其人口规模和聚居情况分别设立了各自的“自治区域”，这些“自治区域”都以该地区的“主体民族”来命名，把一个群体与一个固定的、边界清晰的行政地域联系了起来，在客观上必然催生并加强各族的“领土”意识。中国的“民族理论”宣传教育通过文件和媒体在持续强化各“民族”的民族意识，北京和少数民族地区举办的大学则在系统培养作为本民族代表人物的“民族精英”群体。“这样，就为中国未来可能出现的国家分裂预备了三个必要条件。这就是近年来在中国一些地区出现的民族关系问题和民族分裂思潮的意识形态和思想政治基础。”[viii]

 

总之，“中国在21世纪将要面临的最大风险就是国家分裂”——此乃马戎给出的基本结论。为了解决这个问题，马戎建议仿效清末和民国，回到以“中华民族”作为民族单元的思路，把现有的56个“民族”改称为“族群”，构建一个类似美国、印度那样的“多族群民族国家”（a multi-ethnic nation state），淡化各族人口与原传统居住地的联系，培养“国家精英”而不是“族群精英”，彻底铲除民族分裂的土壤。[ix]

 

马戎教授敢于就“民族”这样的敏感话题发表意见，在总结国内外历史经验的基础上就民族区域自治制度提出质疑，这种勇气值得肯定。但马戎的勇气似乎并不彻底，因为他只是在抽象地谈论导致国家分裂的“三个条件”，并建议用淡化民族差别、乃至用“族群”代替“民族”等概念转换的办法化解“分裂”风险，而没有具体分析当今中国所面临的民族问题挑战的真正属性。马戎的长文背后，当然有西藏“3.14”事件和新疆“7.5”事件的背影，但这位北大教授回避就导致这些事件的政治体制方面的原因作出分析。而根据本书对现代多民族国家的界定，在理想状态下，它应该是体现宪政原则的政治–法律共同体和体现多元文化共存原则的历史–文化共同体的统一。一个国家，并非因为多民族并存就一定会有分裂的危险；如果大家有共同的政治认同，民族–文化认同就不会对此构成挑战。反过来说，如果政治认同出现问题，则一个凸显民族差别的体制确实更有助于分裂局面的形成。只有在后一个场合，马戎的“三条件”分析才能派上用场，但这位学者恰恰没有对至关重要的政治认同问题给出任何分析。

 

作为体制内学者，这位北大教授为党国分忧、也为国家分忧 [x] 而寻找民族问题出路的意图十分明显，他甚至批评前苏联学术界对苏联解体“负有责任”，因为他们在民族问题上没有预先提出警示而“集体失语”。[xi] 但回避中国民族问题产生的根本制度原因，只是在具体制度、具体政策范围内提意见、打转转的做法难道不同样是某种“失语”？可以说，那种根子上未曾摆脱的御用性和犬儒性，使马戎终究不敢触及问题的根本，这大大减弱了希望防止“国家分裂”的责任感召力和“三条件”说本来含有的某些正面价值。

 

来自民间学者的分析

 

我们再来看看独立的中国民间学者对民族区域自治制度的评析。

 

青年学者张辉前不久写成一部专研民族问题的新书《中国民族问题新思维：大转型中的大问题和大方略》。这本书尚未出版，不便直接引用，但作者已经以系列论文形式公开了他的观点，我们不妨做些检索。

 

与马戎相似，张辉也对中国现行的民族区域自治制度提出批评，但给出了不同的理据。在张辉看来，民族区域自治是一种由上而下“将少数人群体保护与区域相结合的作法”，但“预先赋予特定地区的特定少数人群体（民族）以特殊地位的作法，当该地域并不是由单一属性民族构成时，必然侵害到未被赋予特殊权利的民族的利益，造成被赋予特殊权利的民族与未被赋予特殊权利的民族之间的矛盾冲突……。”[xii] 作为解决之道，这位青年学者主张实行广泛的地方自治而不是民族自治。“地方自治是为住民自治和团体自治的结合物，地方事务的决策是按照民主向度和自由向度的要求，以及辅助性原则，由住民遵循民主原则自行、自下而上地、并且自由地决定的。当基层住民主体由所谓的少数民族构成、个人住民意愿中的民族属性因素按照民主性原则占据主导地位并形成多数时，自然能上升为群体意志并通过公共团体来实现，住民自治自然体现出民族自治的属性（——加重号为引者所加）。这时，自上而下地固定一种群体利益，无疑既是多余的，也是严重违背自治本身所要求的民主原则和辅助性原则的。”[xiii]

 

张辉承认：“每个民族都有按自己的自由意志管理自己事务的倾向，而这种倾向可以通过不同的方式来完成，以独立建国为主要诉求的民族自决只是其一种选择，而自治是另一种选择。前者，即实现分离，必须摆脱国家的控制力，这对大多数民族来说是不可能的；后者，即留在国家框架内，通过自治的方式寻求享有保护其认同的空间。自治从原则上讲，并不对国家领土的完整构成妨碍。通过给予少数民族群体以空间，可使其感觉获得了按照自己意志管理自己事务的权利，从而放弃不必要的分离，并将不再提出更高的自决的权利要求。”[xiv]

 

在国家治理层面，张辉也主张“淡化”民族界限：“重新将对少数民族群体的保护纳入到普遍的地方自治的轨道上来，首先就要克服和淡化传统的民族识别的作法，消除地方自治的人为的自上而下的属性规定，建立自下而上地通过民主的原则确立群体意志的机制。继续坚持民族识别的作法，只能带来地域内不同民族群体之间的孤立、疏远、分离、独立。”当然，这位青年学者也同时强调：“淡化民族界限，我反对的只是人为地制造民族区别和隔离、人为地规定地域的民族属性的作法，这并不等同于支持实施主体民族对少数民族的同化政策。民族融合应该是一个自然发展的过程，而不是权力强制的过程。”[xv]

 

对张辉的上述研究和努力，《零八宪章》的起草者、中国民间反对派的代表人物之一张祖桦表示赞许。他说——我认为：从根本上解决民族问题有赖制度变革。因此，张辉以宪政民主制度下的地方自治取代现行的民族区域自治的主张有其合理性。问题是：在汉族占很大优势的地方自治下如何保障少数民族的权利？或在某个少数民族聚居、人口比例占很大优势的地方自治下如何保障其它民族的权利？这就涉及到一个更为根本的问题：在一个多民族（族群）的大国里面，如何落实普遍人权原则、实现各民族（族群）权利平等、和平共处，共同治理？我的建议是采行《零八宪章》重申的共和制与联邦制。[xvi]

 

民主与多民族国家的认同之道

 

以上引证的中国体制内学者和民间学者都主张“淡化民族差别”，途径是废止民族区域自治制度而用其他制度取而代之（马戎主张无差别的行省制，张辉主张地方自治）。自由派学者秦晖也写过一篇文章“多民族国家的多元与认同之道”，在此文中，秦晖没有涉及对中国民族区域自治制度的直接评价，却也主张民族差别应该“淡化”。他的论证理路是强调多民族国家的“左右多元化”而非“民族多元化”更有利于国家统一、民族和睦，并且从更广阔的国际比较视野出发给出证明。

 

秦晖指出：每一个民族内出现分野，这是一个多民族国家能够存在的一个很重要的条件，多民族国家里每一个民族都各自一元化，这不是好事。每一个民族中出现分野其实这是一个正常的现象，比如说美国，白人、黑人中都分成共和党、民主党，这可以说是黑白矛盾被淡化非常重要的前提…… [xvii]

 

印度和前南斯拉夫也为这个观点提供了正反两方面的证明。两个国家都是联邦制，但前南斯拉夫实行的是列宁式的联邦，印度则是宪政民主制的联邦。作为共产党领导的国家，铁托治下的南斯拉夫不允许“左右多元”却大搞“民族多元”，整个南斯拉夫联邦就像一个多党制的国家，“共和国自治省的共盟各有特点，加起来有8个党，不过这8个党和西方的多党制完全不是一回事，这8个党并不是左右之分，而是族群之分。有人说这个多党制就造成了南斯拉夫的分裂，可大家要知道，世界上有多少左右的多党制国家都可以维持统一，但是正是因为这种‘族群多党制’，恰恰就要了南斯拉夫联邦的命。”而印度呢？“印度也是联邦，但印度这个联邦的建构原则和南斯拉夫相反，应该说印度的种族、民族、语言、宗教、文化的复杂程度，远远超过了南斯拉夫，国家认同的基础比南斯拉夫还要薄弱。而且就它的优势民族、主体民族缺位这一点而言，它也要比南斯拉夫更明显。南斯拉夫不管怎么样还有一个塞尔维亚族，而印度、巴基斯坦这样的国家，印地族、乌尔都族这是没有的，只不过有一些讲这种话的人而已，讲这种话的人本来也是来自各族的……。但70年过去，印度的国家认同可以说是越来越稳固，民族冲突是有，但是应该说是越来越淡化了，而不是越来越激化了。”为什么？因为“印度从一开始就建立了宪政民主基础上的左右分野的多党制，所有的各主要政党都是超越民族的”。在今日印度，“各民族在什么问题上可以达成一致呢?他们哪怕在所有的问题上都不能达成一致，但至少一个问题上可以达成一致，那就是印度应该是一个宪政民主国家，无论哪一个民族，也无论你是左派还是右派，只要你想在全印度执政，你就要坚持这一条。”[xviii]

 

由此，结论已经非常清楚：真正的民族平等必须在民主条件下才能体现出来，而民族平等之实现必须走宪政民主的道路。“像美国、印度这样的国家，每几年一次的竞选就是一次民族大融合的洗礼，每一次的竞选就使得每一个党的不同种族、不同民族的成员要搞一次大团结，你不搞大团结你就赢不了。”[xix]

 

中国存在一个强大的主体民族——汉民族，这是中国与印度、前南斯拉夫都不同的地方。在这个意义上，即便中国的各民族都实现了“左右多元化”，也未必有像印度、美国那样明显的民主建构作用。但秦晖强调“真正的民族平等必须走民主的道路”却是百分之百的真理。下面，我们就顺着这个话题，看看“淡化”民族身份与“落实”民族自治是否真的有冲突，未来民主中国又当如何处理这个问题。

 

“淡化”民族身份，还是“落实”民族自治？

 

所谓“淡化民族身份”，其实不可泛泛而谈，而要区分不同语境，不同制度背景。根据以上讨论，我们至少可以区分出这样两种情形：

 

在民主体制下，由于不同民族的公民对多民族政治共同体的共同认可，“民族身份”本身就处于淡化状态，“公民身份”才是凸显的。不管这个国家采行地方自治制度还是中央集权下的行省制，对多民族国家的民族关系都不会有太大影响。“左右共存”的多党体制对促进民族融合也会起到粘结剂作用。

 

而在专制体制下，本来就缺乏对政治共同体的共同认可，少数民族作为公民群体遭受的人权压迫会很自然地被体验为民族压迫，民族分离倾向由此而生。在这种情况下，不思改变政治体制和政治结构、而幻想通过行省制之类改革“淡化”民族身份和民族意识，其实是在掩饰民族问题，并非解决民族问题。

 

这样，关于在什么背景下谈论“淡化民族身份”才是合理的，也就自然有了答案：如果我们谈的是未来民主中国，那么随着民主建设、宪政建构的成熟，中国各民族公民的公民意识会逐渐强化，“民族意识”会自然淡化，民族差别将只是文化意义上的，而非政治意义上的。各民族公民都成了这个多民族国家名副其实的主人，这将是中国民主建设的真正成功。

 

而如果我们是谈今日中国，那么在现存党国体制内呼吁“淡化民族身份”，其实是在掩盖矛盾，因为它无视造成民族隔阂的真实原因，无视少数民族遭受的体制性苦难。这样的建议也不会真的产生效果，因为当导致少数民族人权灾难的体制性原因没有革除之前，任何行政或治理结构改革（比如变民族区域自治为行省制）都不可能在消除民族冲突方面发挥实质性效能。

 

如此，本文的结论也清楚了：尽管我赞成未来民主中国作为多民族国家的“民族”特征应该“淡化”，也将会“淡化”，但在今天，我们的任务却要在某种意义上“强化”它，那就是，我们要大声疾呼在解构党国体制的同时落实民族区域自治，使其成为民主转型应该达成的目标之一。只有先“落实”它，才谈得到未来去“淡化”它，乃至“取消”它。张辉说得对，民族自治只是地方自治的一种形式（对这个问题，后文还会进一步分析）。但对于转型中国，我们首先应该通过落实少数民族的民族区域自治权，一方面还历史旧账，另一方面也为未来民主中国更广阔的地方自治积累经验。

 

回到西藏问题。既然本文肯定了民族区域自治对于转型中国的合理性，那我们又当如何看待、如何分析流亡藏人关于“统一全藏区治理”（也即中共官方所说的“大藏区”）的要求呢？请见下一篇文章。