中国行政管理成本问题实证研究
何翔舟
内容提要：行政成本问题，是影响政府管理效率与绩效的重要因素，本文在解剖1978—2005年行政支出增长的基础上，比较对照此期间财政收入、财政支出以及国外行政管理成本占财政支出比重，从中找出中国行政成本发展特点，为控制行政成本提出相应的思路。
关键词：行政预算；政府成本；实证研究；对策
*本文系何翔舟主持的国家自然科学基金项目“政府决策的机会成本问题实证研究（70573054）”中的部分研究成果。
本文就1978年以来中国财政预算支出的行政管理经费增长变化情况与其他有关社会经济发展指标的增长变化情况进行比较分析，并通过研究得出中国行政成本是否过于膨胀。本研究把行政成本所包含的范围是预算内与预算外两个方面，行政预算成本是经过人民代表大会审议通过的，本文称为显性的行政成本，内容包括行政管理支出，党派团体补助支出，外交支出，公安安全支出，司法支出，法院支出，检察院支出和公检法办案费用补助等。而预算外支出相对预算内支出，没有经过人民代表大会审议通过，故文中称为隐性行政成本。在分析中国行政管理成本问题时，既往的研究基本上是就支出数字的膨胀论行政管理成本的膨胀，这可能忽略政府职能所造成的行政管理成本问题。针对目前管理职能方面存在的问题，合理界定政府管理“半径”①「这里政府管理“半径”，包括政府管理横向半径与抽象半径。我们把政府所管辖地域的大小称为政府管理的横向半径；同时，把政府管理事务的多少称为政府管理的抽象半径。」与管理“密度”②「政府管理密度，即为政府合理职能范围内所需要管理内容的多少。例如，政府管理部门处理交通事故，一般应该和车辆的多少成正比，与交通设施情况成反比，预测结果后就能够知道政府处理的多少，这种“多少”即为政府管理密度。」，才是控制行政管理成本的重要途径。
一、1978年以来中国行政管理成本支出的轨迹
（一）行政预算成本支出占财政总支出的比重逐年上升
改革开放以来，中国社会经济发展取得了长足的进步，这已经是被人们所公认的事实。但是，在近30年间行政支出占财政总支出一直增长的态势，不能不让人对中国行政成本产生膨胀的认识，而且还有不少地区财政总支出始终摆脱不了寅吃卯粮或者捉襟见肘的状况，财政赤字越来越严重。不断膨胀的行政支出成本究竟主要体现在哪些领域，对中国政府行政成本问题有必要深入分析。我们依据《中国统计年鉴》就1978—2006年间的行政支出成本及其相关的数据资料见表1.
由表1可以看出，在改革开放初期的1978年，行政成本支出占行政总支出比重的4.71%，之后逐年提高，到2006年占财政总支出的19.46%.这期间，1982年、1988年、1993年和1998年的政府机构改革。1982年的政府机构改革，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；国务院各部门的在编人员从原来的5.1万人减为3万人。1988年的机构改革，国务院各部门的在编人员减少1万人。1993年的机构改革中央机关减少人数减少20%.1998年，中国政府机构改革的举措更加重大。①「参见章原：《重塑政府，98政府机构改革焦点大透视》，中华工商联合出版社，1998年版。」虽然每次的改革都能够明显地减少政府机构，减少了在编人员，但是从表中看出，改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度还要快。②「从表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增长幅度分别为10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分别比改革前一年（1981、1987、1992、1997）高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%.」
说明，中国的政府行政支出的成本弹性比较大，与在编人数关系并不大。这也进一步说明，政府行政成本的主要支出不是在编人员的人头经费，而是其他方面的支出，控制政府的行政成本支出重点不是控制政府机构或在编人员的多少。
为进一步分析的方便，我们把表1中1978—2006年财政收入、财政支出增长速度与行政支出占财政支出比重的发展趋势绘制成图1.图1显示，1978年以来的近30年间，中国财政收入与支出的增长幅度起伏还是比较大的，特别是1978—1988年的10年起伏大，而且收入与支出的起伏同步，也说明了是典型的以收定支的财政政策，增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅还不到2%，1993—2006年的14年，财政收入与支出增长的起伏相对较小，但也有一定的起伏。即使在财政收入与支出存在同步起伏增长的情况下，行政支出成本占财政支出的比重的发展趋势基本上是持续上升的一条曲线，即行政成本支出占财政支出总额的比重越来越大，其占财政支出的增长幅度中间也有小的波动，但并不明显，这也似乎符合行政成本支出具有刚性特征，然而行政支出的结构比重越来越大确实是一种值得重视的现象。1978年，行政成本支出仅占财政支出的4.71%，从2003年开始，仅通过预算的行政成本支出基本上占了财政支出的20%.这种行政预算成本支出占财政支出逐年上升的现象，是人们在认识行政预算成本问题上不可忽略的。
（二）行政预算成本支出的增幅高于同期财政收入增幅
为了对政府在预算成本支出方面有一个概略的认识，我们就表1中1978—2006年间的财政收入、财政支出以及行政成本支出等资料进行了换算，并制作表2.
一般地讲，在行政成本支出中，行政预算成本支出应该是相对稳定的成本，而其他包括教育科技文化，以及公共事物发展预算支出是随着财政收入增加而不断增加的。因为行政预算成本支出的项目比较固定，而且管理费用也是能够控制的（当然，行政管理费用的弹性也非常大）。
从表2的资料可以看出，1978年到2006年间，财政总收入与总支出比重或者说逐年增长速度都没有政府行政支出增长的速度快。为更加明确地观察，再将表2资料绘制图2.从表2和图2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府预算支出比重略微低于同期财政收支增长幅度外，其他年份行政预算成本支出都高于同期的财政收支增长幅度。而且特别是政府机构改革的当年或者下一年度的增长都是特别突出的，如我们将机构改革的当年或者改革之后的一年的行政成本支出资料进行比较分析，1983年较1982年增长55.01%，1989年较1988年增长125.8%，1993年较1992年增长36.87%，1999年较1998年增长26.27%，1999年较1998年增长26.67%.而同期在财政收入和支出情况是：1983年分别增长2.75%和5.03%；1988年分别增长1126%和1.67%；1993年分别增长24.79%和24.09%；1999年分别增长15.88%和22111%.从表1和图2中看出，虽然1978年以来的所有年度都是行政支出成本的比重高于财政收入与支出的比重，但几次大的机构改革年份行政成本支出的增幅较当年的财政收入与支出的增幅显得尤其高，这种情况让人产生两个方面疑问。
一是似乎政府管理体制改革是以政府成本的迅猛膨胀为支撑的，即越是改革或者改革后的一两年内，政府预算成本支出要比其他年份增长快速。二是似乎存在政府预算成本支出增长与政府机构与公务员的多寡之间是一种反比例关系。机构、公务员数量越少，政府预算支出的成本则越大。当然，这方面应做更多，更细致的相应性研究。
（三）预算外行政支出形成了较大的隐性成本①「这里的隐性成本，即为没有经过正式预算的政府行政支出，在一般人看不出是行政成本，但实际上它仍然是社会公众向政府的供给。」
由于中国政府财政收支有预算内和预算外之分，因此，仅仅从预算内分析政府的行政成本是不够的，那样会把很大一部分行政成本忽略。如果进一步分析，就会发现自1996年以来的《中国统计年鉴》反映出的预算外资金支出也是一个不小的数字。①「由于在正规的统计资料中找不到其他年份的政府预算外行政支出，所以这里只限于有根据的年份资料分析。」其中预算外的行政事业支出情况如表3.如果把1996年以来的预算外行政事业经费支出考虑进去的话，政府成本支出占财政支出的比重更高，且增长速度就更加快了。由于这些预算外支出包括了行政管理成本支出与事业经费支出，所以无法准确地剔除行政管理成本究竟是多少。但是，无论如何，预算外行政事业经费支出使政府成本增长的实际速度更快了。自1996年以来，预算外支出几乎接近于预算内支出，1996年甚至超过了预算内支出，占行政管理总支出的51.42%.虽然，预算外支出所占总支出的比重在逐渐下降，但是一个不能忽视的问题是，预算外支出的绝对额是一个不断增长的趋势。发展趋势可以绘制图3.在图3中，1999年以前，预算外支出与预算内支出几乎在同水平上，从1999年到2002年，预算内支出增长的势头更加猛烈，预算外支出增长虽然没有预算内支出快，但也是持续增长的趋势。预算外支出的存在，以及预算外支出不断增长，使行政管理成本发生了非常大的变化。
为进一步说明问题，我们将表3资料整理绘制成条形图，如图4所示。图4中可以非常清楚地看出，1996年中国政府的行政总支出不到2500亿元，而预算外支出超过行政总支出的50%，之后的1997年、1998年和1999年，预算外支出都基本上占到行政总支出的一半，虽然进入21世纪以来，预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。尽管在政府的预算外支出中究竟有多大比重是属于行政支出成本的范畴，我们找不到相应的数据，但即使具体数量不能明确，增加行政管理的成本是肯定的。这样，政府的预算外支出构成了政府行政成本的另一方面，就是前文所谓的政府行政的隐性成本。当考虑到政府行政支出的隐性成本时，无论是在行政成本占财政支出的结构比重上，还是在行政成本本身增长的幅度上，都是一个很大的提升，这对于正确分析或认识行政成本问题是一个不能忽略的因素。
二、如何认识1978年以来的行政成本膨胀态势
（一）政府规模与公务员总量并非是行政管理成本膨胀的唯一因素
从行政管理预算成本支出情况来判断，1978—2006年，政府机构设置与公务员队伍对行政管理成本的影响不是主要的，即使每次政府机构改革的当年或者之后一两年，都是行政管理成本支出增长最快的年份，说明机构少了，公务员队伍规模小了，政府的行政管理预算成本却增加了，让人感觉到政府行政管理成本的支出大小与政府机构和公务员队伍规模关系不大。①「当然，行政管理成本支出的多少绝对与政府机构和公务员队伍规模成正比，但是1978年以来的改革实践并不能使之得到证明，说明政府的行政成本支出还有根据核心的因素。」
1978年的改革开放以来，包括1982年、1988年、1993年、1998年的四次机构改革，刺激了政府行政管理成本的膨胀。为说明问题，这里我们就中央政府1978年以来的机构、公务员队伍改革情况进行分析，相关资料见表4.
1982年的改革，使中央政府机构由100个减少为61个，中央机关人员由5.1万减少到3万，省、自治区、直辖市党政机关人员从18万减少到12万多人，市（县）机关人员减少20%.②「章原：《重塑政府，98政府机构改革焦点大透视》，中华工商联合出版社，1998年版。」当年，表4中所反映的政府行政管理支出的成本由1981年的98.8亿元上升118.6亿元，增长幅度为20%.1988年的机构改革中央政府机构由过去的72个减少为66个，人员减少0.97万人，中央政府的行政成本从1987年的301.1亿元增加到356.26亿元，增长幅度为18.32%.1993年的机构改革中央机构由86个减少到59个，人员减少20%，行政成本支出由1992年的463.41亿元上升到634.26亿元，增长幅度为36.87%，1998年的机构改革，中央机构计划减少到29个，公务员数量计划减少50%，而同期的政府行政成本支出比上年增长17.77%.可以回过头来，再分析表1、表2以及图1图2的资料与行政成本发展趋势，尽管1978年以来的近30年间，行政成本的支出无论从占财政支出的比重看，还是从膨胀速度看，总体趋势都要低于四次机构改革年份的趋势。
这种现象给人的启示是，一方面政府规模或公务员队伍还不是中国行政管理成本膨胀的根本原因，另一方面，应当深入思考政府机构改革的内容究竟是什么。
资料来源：根据章原著，《重塑政府，98政府机构改革焦点大透视》，中华工商联合出版社，1998年版与相应年份《中国统计年鉴》整理。
（二）中国行政成本膨胀的实际因素
中国行政管理活动中的成本膨胀问题，我们认为随着市场经济的发展，与国际社会的接轨，以及公共管理、公共服务的逐渐改革，政府在行政管理方面的业务支出项目也不断增加，新项目的增加是随着市场经济发展各级政府无法回避的，从政府预算新增科目上可以判断，行政管理内容和项目的增加是行政管理成本不断膨胀的客观原因之一。诸如：
政府办公自动化本身是一个高消费的过程。政府组织硬件的改善是行政管理成本不断膨胀的又一主要原因，随着现代科学技术的发展，网络时代的到来，电子计算机已经发展为各级政府公务员的日常工作工具，任何组织的管理设施或工作条件改善是历史趋势。以办公自动化为代表的硬件设施改善，一方面是公共管理现代化的必然趋势，另一方面是提高政府管理效率的需要。这种随着科学技术发展和公共管理现代化而出现的硬件装备改善所造成的政府行政成本的膨胀，我们将其称为管理手段改进或者科学技术进步必需的政府成本。根据对个别城市的调查分析，1978年以来，这部分支出占了行政成本支出的30%左右。
公共消费提高增加的政府成本。消费档次不断提高是全社会现象，各级政府机关不可能落后于社会普遍状况。改革开放初期，公务员的交通工具一般是步行，后来逐渐普及了自行车，随后又逐渐普及了摩托车、电瓶车，现在许多发达城市已经向小汽车普及过渡。与交通工具相关的政府消费增加的下游项目，就是汽车燃修费。公共消费提高所增加的政府成本，是生活水平提高的消费成本，也具有社会经济发展的必然性。根据专家预测分析，社会经济发展在客观上推进提高的行政成本占行政支出增长总量的10—15%.
社会进步与发展是政府管理密度不断增大的过程。现代公共管理虽然使政府管理半径相对缩小，但是，政府管理的密度却大大增强，以交通运输与安全为例，当一个城市有1000公里公路和具有5000公里公路的管理成本是完全不同的，而一个城市拥有1万辆汽车与拥有2万辆汽车的管理成本也是完全不能相比的，另外，一个城市有1000公里公路与1万辆汽车和有1000公里公路与2000万辆汽车的管理成本更是不能比拟的，而且同等公共设施条件下有1万辆小轿车与有1万辆大型卡车的管理成本也是不能比较的，等等。由于政府管理密度增加所拉动的行政成本平均提高的幅度在5—8%之间。
（三）软约束体制和行政成本的转嫁使政府缺乏控制成本的动力①「所谓行政成本的转嫁，见何翔舟：《论政府成本》，新华文摘2001年第12期。由于政府的一切管理费用来自于纳税人的义务纳税，因此，政府无论什么样的行政支出，最终都由纳税人承担，客观上使政府成本转嫁在纳税人身上了，所以称为政府成本的转嫁。」
在社会各类组织中，几乎惟有政府组织在成本管理方面是软约束性质的。一方面行政管理活动本身具有公共性质，软约束特征明显。另一方面，政府管理的行政成本来源从本质上不是来自于政府自身，而是来自于纳税人的义务纳税，这种由政府管理活动产生的最终由纳税人支付的费用，即所谓政府成本的转嫁，行政成本在转嫁后，仅仅就支出性质来讲政府就变成纯粹消费者的身份了，这种纯消费者的身份，在一定程度上也无意识地放松了政府机关和公务员控制成本的意识。政府的预算盘子大且支出活动相对宽泛，政府机关以及公务员个人，在办理许多公务过程中，都是定性分析工作任务是否完成，几乎很少有人过问完成任务的代价大小。由于政府的软约束管理体制，对工作效果是大为忽略的，一些地方政府搞的形象工程，如果从定量分析的角度看问题，亏损是毫无疑问的，但是作为“政治任务”，似乎亏损并不怎么重要了。软约束政府在国际上具有普遍性，20世纪90年代以来，英国、美国等发达国家针对软约束政府的低效率现象，推行企业家政府，得到国际社会的认同，能够在广泛领域控制或降低政府成本。
三、结论与政策建议
本文所得出的结论是，中国改革开放以来在行政支出成本方面确实存在着不断膨胀的现实，这种膨胀基本体现是，一方面行政管理费用的绝对支出膨胀，另一方面，在国际上比较，中国的行政管理费占财政总支出的比主要比发达国家高出很多，以2003年为例，中国的行政管理财政支出已上升到19.03%，远远高于日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%和美国的9.9%，这是中国政府高成本运转的又一佐证。②「转引自全国政协委员，国务院参事任玉岭提交给本次两会的提案：《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》，《中国青年报》，2006年3月6日。」研究表明，中国行政预算成本膨胀的原因是多维的，也不能完全归结为各级政府的主观原因，还有许多客观因素。同时，必须正确认识的问题是，判断政府成本的高低也不能过于孤立地看行政管理支出的数字或增长情况，这样就会把复杂的系统性问题简单化，反而不利于控制或降低政府成本。必须充分认识政府成本膨胀的历史原因，做出相应的控制政府成本的政策选择。
（一）政府机关是否应当取消预算外收支
控制行政管理支出成本，必须找出行政管理成本膨胀的根源，我们姑且不论政府成本膨胀的客观原因，就其主观原因来讲，要找出人们为什么不控制政府成本，而且在一定程度上还可能出现竞相花钱的现象。可能问题的根源还在于政府机关、部门之间的苦乐不均，特别是许多机关、部门存在行政事业性收费，这些预算外收入转变为预算外支出。2002年，各级政府机关的预算外收入2655亿元，③「《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2003年版。」相当于年行政管理预算支出4101.32亿元的64.7%，这种政府支出的隐性成本客观上使一些政府机关与部门有了大手大脚支配经济资源可能，而其他没有预算外收支的机关与部门相比之下经费支出显得捉襟见肘。为了找到资金支出的均衡，这些没有预算外收支的机关、部门有可能通过各种办法增加财政预算，而有预算外收支的机关部门也要想方设法增加预算，政府成本在无形中被抬高了。是否可以在政府机关与部门取消预算外收支，并结合体制改革，将有预算外收支的那部分公共管理活动转变为非政府组织，使预算外收入与行政管理活动脱钩，以免政府机关在攀比过程中膨胀成本。
（二）制定行政管理经费支出增长的参照标准
在其他社会经济发展与财政预算指标增长速度都不及行政管理成本支出的情况下，行政管理成本的快速增长是否存在不协调现象。在没有更加准确的理论依据的情况下，应当考虑这样几个标准。即：一是行政管理成本支出的增长速度应当与GDP 的增长速度同步，因为行政管理成本属于国民收入的二次分配，社会财富在没有其他特殊原因时，必须体现综合平衡；二是行政管理成本支出的增长速度可以考虑与社会公众的收入增长同步，行政管理经费虽然都不是公务员的薪水收入，但其支配过程中大部分与公务员的福利相关，例如，交通工具、工作环境的改善、迎来送往以及各种软硬设施等，都直接或间接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增长速度应当考虑与财政收入增长速度同步，一般地讲，收入与支出之间要讲究平衡，如果其他方面都平衡或者小于收入的增长幅度而惟独行政管理经费支出增长幅度过快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考虑与财政总支出同步，当求出一个合理的财政支出函数时，各类要素支出增长应当考虑结构平衡，否则，就会出现资源配置的不经济。有了科学合理的参照标准，就能够对行政管理成本支出情况有科学的判断。
（三）减少领导数量
在我国的各级政府机关，一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。
因为，一个一般工作人员所消耗的主要是工资和公务活动中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。而领导，必须要有相应的各种特殊待遇。能不能减少领导数量，对控制行政管理成本膨胀起很大的作用。
作者：何翔舟，宁波大学法学院（宁波市，315211）
原载《政治学研究》2007年第2期p77－86
