葉匡政:依法治國的前提是要有違憲審查
周永康被查消息公開的當天,中共中央政治局同時公布了將在10月召開中共十八屆四中全會的消息。這次全會的主題是「依法治國」,在中共歷次全會中,以此為主題還是第一次。中共18大後,屢提「依法治國」,這次四中全會據說要解決的問題,就是制訂全面推進依法治國路線圖,司法改革將是其突破口,如「探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度」等。在我看來,依法治國的核心,是首先要保障憲法的權威。憲法如無權威,法律怎麼可能有權威?而保證憲法有權威的前提,就是要建立違憲審查機制。現代公民都知道憲法是一國的根本法,是制訂其他法律法規的原則。從法理上說,任何法律一旦出台,總會出現違法行為,具有最高權威的憲法同樣如此。然而我國並沒有針對憲法的監督和訴訟制度,使得我們極少聽說「違憲」案例。缺失監督和訴訟機制,任何法律都會淪為一紙空文,憲法於是在民眾意識裏,成了一個沒有實質法律效力的政治綱領,與它最高法律的地位極不相符。在很多國家,憲法之所以被視為最權威的法律,是因為人們相信憲法能限制執政者的權力,將政府或立法者的權力控制在憲法規定的範圍內活動,這樣,民眾才能不受一切專斷權力的侵害。憲法不僅是權力的示意圖,更是為了保障公民的權利和自由。憲法明確政府權力結構和職權的本意,就是為了防止政府行為對公民權利的侵犯。所以在這些國家,憲法史也成了一部民眾改變專制與暴政的歷史,貫穿了憲法的基本精神。從這個角度說,民眾個體是沒有資格違憲的,因為個體行為由普通法律來規範。而政府或立法機構才能成為違憲的主體,這也正是憲法的神聖性和至上性所在。但如果沒有違憲審查,憲法的價值便無法在一個社會中體現。當公民權利真的被其他法律或政府行為侵害時,憲法即無法為公民提供保護,公民更體會不到憲法代表的是自己的權利。對一個法治社會來說,如果憲法的權威都遭到了質疑,其他法律的權威性就可想而知了。違憲審查包含了兩方面的內容,一是對一切法律法規進行審查與裁決,二是對國家權力機構的立法、司法、行政行為進行審查和裁決,看它們是否符合憲法所確定的社會共同價值。可以說,違憲審查是國家權力運行中最重要的糾錯機制,雖然各國違憲審查模式不同,但卻普遍存在。一種模式是司法機關行使憲法審查,美國就是這樣,任何法院都能受理公民關於違憲的訴訟。第二種模式是由立法機關來進行違憲審查,英國是這樣。三是由專門機構來行使違憲審查權,如德、俄、意、法、韓等,或有憲法委員會,或有專門的憲法法院。雖然模式不同,但這些國家對違憲審查的獨立性和專業性要求卻是一致的。到目前為止,全國人大行使過兩次違憲審查,針對的是香港、澳門基本法。因有港澳代表提出兩地「資本主義」是否違憲問題,於是人大通過一個決議:基本法不違憲,目的是讓港澳民眾對「一國兩制」放心。輿論影響極大的「孫志剛事件」,雖有多位公民提請對《收容遣送辦法》進行違憲審查,但全國人大並沒做出任何答覆,最後由國務院出面以新的法規代替了原來的《收容遣送辦法》。而被冠以「憲法司法化第一案」頭銜的「齊玉苓訴陳曉琪」案,因將公民個人當作違憲主體,甚至引起學界對中國憲法的義務主體的爭論。這大概就是當代中國幾個有影響力的與憲法相關的案例了。因為沒有違憲審查機制,使得現行法律法規中即使出現了違憲,也只能停留在學術討論階段,憲法似乎從來沒在民眾的公共生活中發揮過法律效力。法學界討論較多的幾個法律條款,其實都有違憲嫌疑。如《集會遊行示威法》的第十五條「公民不得在其居住地以外的城市發動、組織、參加當地公民的集會、遊行、示威。」和第十六條「國家機關工作人員不得組織或者參加違背有關法律、法規規定的國家機關工作人員職責、義務的集會、遊行、示威。」這兩個條款,也屬明顯違憲,與憲法第三十五條規定的「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由」相矛盾,公民不能因為身份不同、或到了居住地之外,就失去了憲法賦予的自由。至於各政府部門的行政作為中,違反憲法第三十五條的地方,更是舉不勝舉,但民眾沒有任何辦法,通過法律的方式要求對相關部門進行違憲審查。在城市房屋拆遷或農村土地徵用中,各地的法規與憲法的抵觸之處也是不勝枚舉,因沒有違憲審查機制,這些侵害公民財產權的行為上告無門,最後成為引發社會積怨和群體性事件的導火索。可以肯定,一個社會如果對「合憲」與「違憲」都不能達成理智共識,憲法的權威是不可能樹立起來的。如果連最高的憲法都沒有權威性,那依法治國又何從談起?沒有違憲審查機制,當立法者出現立法不當、政府出現行政違法、司法機構出現司法錯誤時,保障公民權利只能淪為空談。建立違憲審查制度,短期看保障的是公民合法權益,但從長期看維護的是國家的法治形象和政府的公信力。建立違憲審查制度,更是我們判定一個國家是否在依法治國的前提。