二十世纪初，在亚洲参与大争夺游戏的西方大国主要是英国和俄国。英—俄关系是问题的焦点。殖民南亚的英国与控制了远东、蒙古并已扩展到中国新疆的俄国之间，只剩下西藏高原是避免它们直接遭遇的缓冲地带。从避免龙虎斗的角度，两个大国愿意保持这种隔离。何况“天助西藏”，在那片广阔的高原上，实现控制和建立军事力量所需要的成本，对两大帝国都是难以承受的负担。所以，对英国来说，莫不如承认当时软弱而几乎摇摇欲坠的中国对西藏具有宗主权，而和俄国达成双方都不把势力范围扩展到西藏的谅解。
对于这一点，当时被派去西藏进行对外交涉的温宗尧有鞭辟入里的分析：
“盖西藏者无独立资格，我不能保之，则属于英，而有害于俄之中亚细亚；属于俄，而有害于英之印度。两国必出死力以相争，而大局决裂，此两国所不愿也。”1
温宗尧因此反对朝内防备英国或防备俄国孰先孰后的争论，认为当时形势是有利于中国对西藏经营的：
“臣窃谓自我言之，则英、俄皆当防闭。自英、俄言之，则防英者俄，防俄者英，中国当趁此各有忌惮之时，急整理西藏内政，恢复主权……假使中国能增加治理西藏之权力，则英、俄方且赞助不遑”2
中国迅速地行动起来。英军对拉萨的占领和其后西藏人在刺刀逼迫下签署的拉萨条约极大地刺激了中国统治者和精英集团，也由此剧烈地改变了中国对西藏历来采取的无为而治的政策。他们认识到，如果再用以往那种东方式的关系维系西藏，则西藏无需日久就将彻底丧失。正如张荫棠所说：“及今不极力整顿，十年后西藏恐非我所有，不特川滇不得安枕，而内外蒙古也从此多事矣”3，要防止这种丧失百万里国土的下场，就必须尽快在西藏建立起明确的、符合现代国际（西方）标准的主权。
中国在和西方遭遇以来，处处挨打，接连惨败，早已失去了与西方直接对抗的勇气和信心。在其接受与实践西方的主权标准过程中，从来也只尝到耻辱的苦果。而这回在西藏，不用冒与西方直接对抗的风险，却可以有一次大刀阔斧伸张主权的实践，哪怕仅从释放中国统治集团和精英集团内心挫折感的角度，也有了足够的动力。所以，尽管那时的晚清王朝已经衰落到接近崩溃的边缘，却以回光返照的猛力，对西藏进行了中藏关系史上程度空前的一次主权实施，其锐意让西方世界也刮目相看。
一个意味深长的现象是，这一次被委以整顿藏务的官员，大都有过在西方的经历。主持与英国谈判西藏问题条约的唐绍仪曾留学美国；赴藏钦差大臣张荫棠曾做过清政府驻旧金山的领事和驻西班牙的代办；新任驻藏大臣联豫曾出使欧洲；副大臣温宗尧也曾在香港上过学。
一方面有上述英国和俄国的互相牵制，给中国在西藏的宗主权获得国际承认创造了有利条件；另一方面也是唐绍仪、张荫棠等中国代表在外交谈判中力争，1906年在印度签定的中－英关于西藏问题的条约，改变了荣赫鹏1904年占领拉萨期间与藏人签定的条约。荣赫鹏的条约排除了中国对西藏的宗主权，而在新条约里，英国重新承认中国在西藏拥有最高权力，并要求中国保证不许其他外国进入西藏4（这是英国承认中国宗主权的主要出发点）。一年以后，英国与俄国签定条约，要求彼此都不插手西藏事务，双方在条约中共同承认了中国对西藏拥有宗主权5。以至荣赫鹏痛心地感叹：“吾人三年前取得之权利，今悉为俄方牺牲也。”6
当时的情况有点像两个势均力敌的强盗，都不愿意让一件财宝落入对方手中，为了避免彼此拔刀相见，两败俱伤，宁愿承认财宝属于一个弱小的第三者。不过不管当初的动机是什么，这些条约是西方对中国拥有西藏的正式认可，为后来中国全面统治西藏提供了国际公法方面的依据，其延续的影响至今仍然束缚着西方各国的官方政策，而不论他们在内心对西藏独立运动多么同情。
中国坚决地改变了与西藏之间那种东方式的模糊关系。有泰之流以管不了藏人为理由，推脱自己对西藏所负的责任，虽然说的是实话，却实在是缺少主权意识，才能做如此可笑的推脱。主权就是要为所属领土和臣民发生的一切负责。只有管得了才叫主权，管不了从何而谈权。所以中国政府首先承担了荣赫鹏在拉萨条约中强迫西藏人所付的赔款。那笔赔款的名义是赔偿英军入侵西藏所花的军费，虽然是典型的强盗逻辑，也没有中国方面在那个条约上签字，财政拮据的中国政府还是迫切地将那笔巨额赔款揽到自己帐上，并且要求一次付清。当时荣赫鹏要求西藏的赔款额为藏人决不可能担负的750万印度卢比，随后提出可分75年付清，每年10万卢比，在全部赔款付清以前，英国有权在西藏境内的春丕保持驻军，作为保证西藏交付赔款的抵押。后来，那笔赔款虽然被英国政府减到250万卢比，按照条约上的赔款进度，春丕仍需被英军占领25年。中国政府要求一次付清全部赔款，目的就在让英军立刻撤出西藏，免得其在天长日久的占领过程中实现对西藏潜移默化的影响（可能这正是荣赫鹏的目的之一）。经过中国代表反复交涉，极力坚持，最终达成了分三年付清赔款的协议。而且在交付赔款的过程中，中国方面想尽各种方法避免英国与西藏直接接触，以体现自己的主权。阅读对当年那些细节的记载，可以看出中国那时已经按照西方的概念和规则，开始玩起外交场合的主权游戏，以至连讲究细节的西方人都感觉过于烦琐。同时，中国政府撤职查办了驻藏大臣有泰，对其手下多名官员及西藏本地官员也进行了严厉处罚，整个西藏为之震动。
西方的大炮震醒了中国的统治者，使他们认识到“中央之国”以“藩属”方式治边的时代已经过去。在列强环绕的现代国际关系中，主权的基础建立在明确的边界划分上，边疆的稳定已成为国家安全的首要因素。“藏地东西七千余里，南北五千余里，为川滇秦陇四省屏蔽，设有疏忽，不独四省防无虚日，其关系大局实有不堪设想者”7。又如联豫所说：“在闭关自守之日，以中驭外，以腹制边，未尝不可图治。若值环海交通，与国邻接，隐施蚕食之谋，显逞虎耽之欲，则边地一日不安，即腹地一日不固。”8而稳定边疆，首先需要在边疆地区建立起符合国际准则的主权，原来那种与西藏之间的“接口”式关系，这时显然就是不够的了。
社会由政权进行统治和管理。所谓主权，离开政权无从体现，掌握政权才能拥有主权。在以往中国与西藏的“接口”式关系中，西藏政权始终由西藏本地统治者（达赖或摄政）掌握，自成一体。理论上，只要西藏统治者服从，通过他们控制西藏政权和社会，也能实现主权控制。事实却证明，除非有极大的利益吸引或是强大的武力威慑，谁也不会甘心头顶还有更高的权力。即使在利益和威慑面前不得不表示臣服，他们也会以架空的方式，使其臣服只停留于名义，中国还是难以控制。所以晚清政府一方面在外交场合坚持中国对西藏的主权，同时则抓紧开始在西藏实行新政，目的就是要控制西藏政权。
对西藏实行新政，清政府的一文一武两位要员是代表人物。文的是前面提过的张荫棠，武的是至今仍然名震川藏的赵尔丰。
张荫棠是广东南海人，曾任清政府的外交官，两次中国与英国谈判藏事条约，他都是中方的主要代表。1906年到1908年之间，他被派到西藏整顿藏务。选择一外交官整顿藏务，此举反映了清政府对西藏问题的定位。张荫棠以钦差大臣身份到藏不久，朝廷擢升他为驻藏帮办大臣，他坚辞不受。他知道驻藏大臣在藏人中已失去威信，戴上那么一个帽子，对个人虽是升迁，却会“蹈常袭故，复为藏人所轻视，反致一事不能办……于大局无益而有害”9。可能他心里还有没说出口的理由，去做帮办大臣，上面还有一个为正的办事大臣，事事掣肘，关系难处，莫不如保持钦差大臣的威严和自由，更有利于其在藏的使命。
张荫棠进藏后，首先大刀阔斧地清除时弊，整肃吏治，参奏了驻藏大臣等一批贪官污吏，使其受到惩处。他在藏人心目中威信较高──他带进西藏的花种至今仍被藏人称为“张大人花”──此举为关键因素。老百姓喜欢“包公”式的清官，此乃不分民族的群众心理。其实张荫棠的治藏思想和措施，对当时的西藏实为颠覆性之威胁。张荫棠口才不错，他曾抱病到大昭寺给西藏僧俗官员演讲物竞天择之理与富国强兵之道，讲得听者感动流泪。他发布全藏的《传谕藏众善后问题二十四条》也写得恩威并重，选几段奇文共赏：
“……西藏介居英俄两大国之间，因系中国属土，故英未敢吞并。如有奸臣进谗，或劝袒英，或劝袒俄，此皆可杀。或英俄行反间之计，劝尔背汉自立，归他保护，此系吞并之诡谋，切宜勿听。中国抚有西藏二百余年，未尝取西藏一文钱入中国，反为西藏糜费去数千百万。实念西藏百姓与中国血脉一线，如同胞兄弟一样。大皇帝抚莫大之恩，尔子孙世世不可忘。”
“西藏内力未充，不可轻开边衅，与人战争，自取灭亡，宜忍小忿以图自强。几事禀命大皇帝然后行，尔藏官平日亦要讲究万国交涉公法。……开埠办法，种种不同，必如何方能不失主权，而兴商利，稍有不慎，事权为人所牵制，而通商适成漏卮，商战之败，害尤烈于兵战。方今地球上万国交通，断无闭关绝市而可以立国之理。稍知时务者，当破除昔日禁民贸易之迂见，盖商务旺则其国富，国富然后可以筹饷制械而兵强，自然之理也。“
“拉萨城破，达赖出奔，实为唐古特千年未有之奇辱。尔等宜将战败杀戮惨状绘为图画，悬诸三大寺门口，永远不忘此耻。勿谓今日和约可长恃，当常思念敌人猝来挑衅，长驱直进，尔等有何策以御之？知旧兵不可用，不能不改练洋操也；知旧枪不可用，不可不改制快炮也；粮饷不厚，不能得士卒之死力也；侦探不密，不能知敌军之内情，地图不精，营垒不能占形势也；测量不准，枪炮不能命中也。事前不能一一筹备，敌至复束手无策，尔等其熟筹方略以对……”
张荫棠规划的治藏方案，核心可用他自己说的一句话概括：“惟整顿西藏，非收政权不可，欲收政权，非用兵力不可”10。其具体措施，集中体现在他向朝廷上奏的“治藏十九条”中。了解中国的治藏历史，此十九条不可不读，故全文附录于后。
仔细琢磨，你会发现，今天中共统治西藏的方法，仍在张荫棠的十九条里打转，甚至连具体到联络尼泊尔以制约印度，今天都照办不误。张荫棠在西藏的具体作为，这里无需罗列。他在西藏时间较短，仅有一年多。其作用主要在于筹划和倡导，当时付诸实施的并不多。他为中国在新的国际形势下如何对西藏确立主权提供了政策基础。继他之后主持藏务的驻藏大臣联豫，虽然出于嫉妒而对张荫棠进行排挤，但是在推行收取西藏政权的治藏政策方面，两人实为一脉相承。联豫的作用是在张荫棠筹划的基础上，进行了进一步的实施和推广。
张荫棠和联豫在藏期间，正好是十三世达赖喇嘛为躲避英军连续五年流亡在外，造成藏人群龙无首，为中国人收取西藏政权提供了有利时机。他们清除西藏官员中的亲英派人士，重新任命噶伦等官员，改革政权体制和设立新的政府机构。联豫比张荫棠更进一步，力主由驻藏大臣直接管理全藏政事，将全藏政权收至驻藏大臣衙门系统，而不再通过噶厦政府。还有比联豫更激进的主张，甚至提出把西藏改为中国一个行省，彻底结束藏人治藏的局面，以绝后患。
当时若能做到西藏改省，张荫棠和联豫都不会不愿意，但是且不说能否克服藏人的反对，首先中国自身就存在不可解决的问题，别说改省，连以驻藏大臣主管藏事的设想，都在很大程度上落空。
1 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页285。
2 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页285。
3 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页266。
4 见“中英续定藏印条约”，《光绪条约》，卷八三，英约，页5-12。
5 黄奋生，《藏族史略》，民族出版社，1985年，页304-305。
6 荣赫鹏，《英国侵略西藏史》，西藏社会科学院资料情报研究所，1983年，页246。
7 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页263。
8 《联豫驻藏奏稿》，西藏人民出版社，1979年，页137
9 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页266。
10 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，页263。
