乔新生 中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授
在中国反腐败工作中，有一个常见的悖论：公务员的工资收入并不高，但是实际消费却很高。在一些地方，公务员频繁出入高档消费场所，出手阔绰，成为当地奢侈消费的主力军。人们不禁要问，公务员为什么在工资收入不高的情况下，能够负担起高额消费？
太原市纪委和监察局最近做出一项规定，试图破解这一悖论。根据太原市的有关规定，2007年太原市公务员的消费开支必须公开，接受纪委和监察部门的监督检查。这项制度在社会各界引起了广泛的争论，有人认为这是一种公开“做秀”，不可能产生实质性效果。但也有人认为，公务员公开公务消费，至少可以在一定程度上起到约束和监督作用。
笔者认为，我国在反腐败问题上存在许多基础性的问题，财产申报制度和公务开支透明制度本来是各国行之有效的反腐败基础性法律制度，可是，在我国由于缺乏财产申报制度和公务开支公开规定，所以，反腐败工作往往虎头蛇尾。
在现代民主国家，个人利益、公共利益和国家利益不是紧张关系，而是一种相辅相成的关系。公共利益和国家利益从本质上来说都是经过特殊程序转化了的个人利益。公民通过法律自愿让出自己的财产，形成国家财产，通过税收的方式，交给政府部门编制财政预算。公民纳税的资金被分为两个部分：一部分属于公务员工资收入和公务开支，另一部分则用来提供各种公共产品。现在，人们把财政预算审议的焦点集中在公共产品方面，对政府修建的楼堂馆所和道路桥梁设施以及教育医疗、科技文化开支情况较为关注，可是对公务员工资收入和公务开支情况却关注不够。这就导致国家财政预算中很大部分被用于公务员工资福利和各种公务开支。有学者测算，在西欧一些国家公务员工资收入和公务开支占整个财政预算支出的10%左右，而在我国公务员工资收入和公务开支却占到整个财政收入的40%左右。换句话说，在我国财政预算中相当一部分开支用来支付行政管理费用，而纳税人却无法从政府提供的公共产品中获得益处。这是一种不经济的财政预算制度，也是一种不合情理的财政预算制度。
改善我国的公共财政预算体制，必须从约束公务员工资福利和公务开支着手，千方百计地减少公务员的工资福利和公务开支。山西太原将公共开支张榜公布，不失为一种有效的解决问题途径。
但是我们必须看到，公务开支是一个系统工程，如果公务开支透明化，或者通过所谓公务消费卡限制公务员的公务消费，但却没有在事业单位或者国有企业单位实行公务开支透明化制度，那么，公务员很可能会通过转移支付的方式，将自己的开支转嫁到下属单位或者国有企事业单位。所以，在推行公务开支制度时，必须统筹兼顾，要求所有的公务开支部门包括国有企事业单位，都必须实行公务开支透明化。
在斯堪的纳维亚半岛国家，公务开支透明化已经达到这样的程度：公务员从“入职”开始，就会被要求申报所有的家庭财产。在此基础上，公务员必须签署公务员行为准则。所有的公务开支，事无巨细，都必须通过专门的信用卡支付，并且由消费单位统一向政府财政部门申报领取费用。某个国家的政府要员曾经因为在接待外国客人时，由于涉嫌高消费，而被当地新闻媒体曝光，政府要员不得不饮恨辞职。
与其说人们担心公务开支透明化虎头蛇尾，不如说是担心公务开支透明化会加重行政机关下属单位的负担。现在一些公务员外出视察工作，从来都不需要支付任何费用，接待单位会根据公务员的级别，提供不同的服务。而这些服务费用很可能会通过各种方式转嫁到单位的企业或者事业单位。所以，如果没有系统化的制度设计，那么，这项规定的效用将会大打折扣。
解决我国公务开支居高不下的问题，应当分清主次，长短结合，完善立法，加强执法。具体而言，首先，必须实行公务员财产申报制度与公务开支公开制度相结合，防止公务员利用制度的不周延，左右逢源，逃避纪检监督。现在一些公务员财产性收入日益增多，他们出入各种高档场所，花天酒地，一旦纪律监察部门追究责任，他们可以借口个人消费，逃避纪律责任；可是，如果在公务开支方面放松管理，他们就会把个人消费变成公务开支。曾经有一位下基层锻炼的副区长，每次回城带领全家老小到高档海鲜餐厅消费，而且每次都要求开具发票，然后回单位报销。这种假公济私、个人开支与公务开支不分的现象，充分说明，如果没有财产申报制度，而只有公务开支透明化制度，那么，这项制度很可能会流于形式，不会发挥应有的作用。
其次，必须进一步完善公务卡制度，明确消费的范围和事项，并且由公务员签字盖章。在公务开支中，迎来送往的吃喝消费占有非常大的比重。许多地方公务开支超标严重，原因就在于公务卡消费设计有缺陷。现在外出住宿可以直接从公务卡列支，但是，对于单位的吃喝费用却只有上限规定，没有下限规定。曾经有一位地级副市长抱怨，每年的接待费用只有3万元，可是，各种各样的政务接待却不胜其烦。迫于压力，他不得不在每一次请客吃饭时，叫上当地的企业家，由企业家负责买单。据笔者了解，这是一种非常流行的破解制度方式。从效果来看，公务卡消费并没有起到减少铺张浪费现象，公务卡制度必须进一步细化，必须能够阻止上级政府官员打着检查工作的幌子，到下属单位报销费用。换句话说，今后所有的消费开支，都必须写明开支的用途，如果是请客吃饭，还必须有客人签字确认，否则，在公务卡结算费用时，不予报销。
第三，必须加快民主政治建设，形成一种自下而上的选人制度，通过完善的民主政治选举程序，确保那些真正为民服务的公务员能担任领导职务。公务开支的透明化，从本质上来说是一种治标不治本的制度。如果公务员清正廉洁，自觉接受选民的监督，那么，他们就会严格自律，主动减少各种公务开支，在选民中树立良好的形象。反过来，如果公务员不受选民监督，他们从迎来送往高规格接待中，可以继续获得政治好处，那么，他们就会千方百计地迎合某些上级官员的心理，不断地提高公务消费水平，并且将各种公务开支转嫁到企业或者他人的身上。
总而言之，在中国社会转型时期，公务开支的透明化，是中国公共财政预算制度发展的方向。但是我们必须认识到，公务开支的透明化不能单兵突进，如果没有财产申报制度，如果不能约束公务员的“转移支付”，没有实行民主选举制度，那么，这项制度很可能会流于形式，甚至会无疾而终。
中国民主政治的发展正处在历史的十字路口，当前我们有许多工作要做。从价值层面来看，我们必须改变过去那种选拔人才的制度，必须把人民主权原则落实到各项选举制度中，让选民通过选举监督，确保公务员清正廉洁。从技术层面来看，财产申报制度、公务开支透明化已经如箭在弦，不得不发。如果不实行财产申报制度，不能在公务开支透明化方面迈出坚实的步伐，那么，中国民主制度改革很可能因为缺乏具体的制度支撑而彻底扭曲。
我国行政改革必须走出以下三个误区：首先，必须走出技术万能论的误区，将反腐败制度设计与民主政治发展有机地联系在一起。许多学者注意到，我国并非没有财产申报制度，我国公务开支透明化也并非始于今日。这些制度之所以没有起到立竿见影的效果，就是因为制度需要人来实施。在制度实施的过程中，由于各种各样的原因，公开的制度变成了内部的制度。组织部门在考察领导干部时，从来都没有将财产申报作为干部提拔公示的内容，也没有把各个机关公务开支情况在新闻媒体公开予以披露，这就使得许多公务员心存侥幸，他们不害怕公务开支出现严重透支现象，也不害怕巨额财产来源不明，相反地，如果能够通过加大公务开支，博得上级组织部门官员的欢心，利用自己的不义之财购买官职，那么，他们就会千方百计的积累财富，并且在公务消费上相互攀比。在东北某个城市，上级领导到基层视察，各个地方的办公室主任相互打探吃饭的标准，并且在接待过程中层层加码。这说明仅仅制定相关制度，而没有民主约束，那么制度肯定无法落到实处。所以，必须在建立公务员财产申报、公务开支透明化制度的同时，加快民主政治建设，让那些真正眼睛向下，关注公民疾苦的公务员，能够接受选民的挑选。
其次，必须走出严刑峻法的误区。为了遏制腐败现象，我国制定越来越多的法律，并且通过修改刑法，不断加重犯罪分子的刑事责任。但现在看来，这样的立法思路是完全错误的。防微杜渐才是惩治腐败的根本途径。现在我国反腐败已经进入了一个非常特殊的历史怪圈：由于腐败现象比较严重，为了杀鸡儆猴，所以，不得不采取一种选择性司法行动，通过提高刑法的“起刑点”，免除一大批涉嫌犯罪贪官污吏的刑事责任，只追究那些罪大恶极犯罪分子的刑事责任，而这样一来，就使得许多犯罪分子存在侥幸心理。在许多发达的民主国家，犯罪的“起刑点”越来越低，有些国家甚至规定数百美元即构成犯罪。我国一方面实行严刑峻罚，另一方面却选择性司法，从而使法律的威严荡然无存，惩治腐败的效果越来越差。所以，必须一方面降低“起刑点”，扩大打击的范围面；另一方面实行更加合理的刑罚制度，使那些贪官污吏有将功赎罪的机会。
第三，必须走出财政预算分类化的误区。当前我国财政预算制度实行分类管理，公共财政预算不涉及到国有资本经营预算，也不包括社会保障经营预算，这就为公务员“转移支付”打开了方便之门。在我国，国有资本经营预算长期处于空白状态，国有企业开支中的公务开支缺乏明确的法律制度约束，许多国有企业将财务费用中的广告宣传费用，用作接待公务员的基本开支费用，列入成本。这样做不但增加了国有企业的交易费用和成本开支，而且逃避了国家有关财经制度规定。所以，必须把公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算统一起来，建立统一的财政预算制度，从而确保财政预算法网恢恢疏而不漏。
总而言之，改革中国的财政制度必须多管齐下，必须将技术管理与民主监督相结合，必须建立科学的法律体系，通过编制科学的财政预算，将公务开支情况置于阳光之下，接受选民的公开监督。
