引言：三种经济预测的忽略

对于2009年的中国经济形势，无论国际国内商界的预期还是学术圈的研究或民间的感觉，总的来看，没有较为一致的看法。不过，有影响的观点可分为三类：

其一，国际投行专家认为中国四万亿拉动内需计划，到2009年底才能初见成效；

其二，国内有影响的商业领袖如柳传志认为中国经济困难刚刚开始，艰难时期至少要三年；

其三，官方背景有影响的学者如易纲认为2009年第二季度将出现经济回暖，维持8%的增长速度乃至更高应无问题。

无论以上哪种说法较切合实际，它们均忽略了一个十分重要的问题，那就是：面对全球经济危机，中国大大提升了政府行为在经济活动中的重要性，积极的财政政策成了唯一的重量级工具；而由于政府行为在经济活动天然不经济再加上财政支出非理性由来已久，2009年可以肯定地说是一个财政危机年。

一、刺激内需遭遇财政硬约束

关于四万亿刺激内需计划，在目前尚无详细清单与合法程序确认的前提下，地方政府已经提出了至少十万亿、至多十四万亿的投资计划。加计中央计划，最高达到十八万亿。保守估计，2009年可实施其中的1/3，那么，总投资为六万亿。换言之，中央计划投入实现1.3万亿（官方自己估计为1.18万亿），地方计划机入4.7万亿。

地方的资金从何而来？粗略算起来，不外有三：其一，地方财政的大项收入–花卖地的盈余并积极卖地、发行地方内债与外债；其二，向银行贷款，即大量报送项目；其三，由正常税收转化来的岁入。依目前情况看，这三方面均有较大的问题：

第一是，地方政府的卖地盈余大多要用来维持2009年年内的工资性支出，继续卖地获取收入的空间缩小，许多三四线城市的土地交易处于\”关板\”状态【见图片1】。近日，国土资源部对2009年的用地计划报送做出了相应规定，称\”未完成2007年用地计划的城市，不准申报2009年的计划；2008年用地计划完成缓慢的城市，扣减2009年的计划\”。这说明，地方政府靠卖地吃饭的财政模式在全球危机冲击下基本失效。另有官方公开数据表明：\”2008年1到11月全国重点城市土地流标率达到了35%，长春、武汉等城市土地流标率甚至达到了50%以上。\”[网易转引《21世纪经济报道》，2008年12月17日，《地市萧条，国土部敦促\”突击卖地\”》]

地方发债现在基本有了法律框架，但操作起来则不容易，比如三四线城市的政府信誉欠佳，预计债券销量不会超过设计规模的30%；相对地，地方外债即借助国家主权与信誉的债务，一方面现在已积累成国家财政的负担（项目还款率低于40%），还债高峰正在形成，另一方面，全球金融危机造成外债来源的萎缩，外债不易借得。更为严重的是地方政府外债项目性拖延，不仅加重了省级财政的负担，而且还打乱了二三线城市（行政区域）的预算安排。据经济专业报刊的专项调查，以河南郑州中原药业项目外债为例，\”到了还款期限，财政部在年底直接从河南省财政扣款，省财政从为该笔贷款担保的郑州市财政扣款。郑州市政府这一背就背几十年。\”[参见《经济观察报》，2008年11月24日，《地方债清理，先从外债开始》]

第二，银行贷款与地方财政主导项目的配套不可能是\”点单要钱\”，因为在具体项目上，贷款考察人与批准人都要负责任。所以，在积极的财政政策导向出台后，各家银行并不积极，甚至被舆论指为\”惜贷\”。

解决这一难点，出路有两条：一是，重回计划经济模式的财政控制银行的办法，把贷款改回去，改成拨款；二是，国家以法律形式签署条令，凡为刺激内需而上的项目，其配套贷款实行风险免责制。现在估计，这两种情况都不会出现。因为这两种情况出现，一方面会使中国失去在部分国家获得的\”市场经济地位\”，另一方面，在政治后果上也等于否定了改革开放（经济上的）原则。

中国的绝大部分人口在农村，财政辐射能力除了在种粮直补方面有所体现外，与其配套的农村金融严重萎缩【见图片2】，就不用说提供贷款配套了。在目前农民工大量返乡的情况下，他们大量的货币节余仍无法直接用于农村投资，70%以上要存入城市银行。估计这个规模不下于1200亿。

第三，地方正常岁入会因经济衰退而减少，这已是常识性问题，不再展开来讨论。

二、中央与地方的财政矛盾重新浮现

中央财政现在仍然保持着政治集权赋予的权威，但它本身在积极的财政政策导向下，先打出了2009年的赤字框架–对社会公布，2009年的预计赤字为五千个亿。一方面，四万亿的计划模糊不清，另一方面，财政赤字预计先行。两相比较，中国的财政民主出现了大倒退。或者说，中央集权的财政体制本身就出现了巨大危机。同时，中央财政与地方财政的矛盾除数字上的表现外，还表现为各自独立的政治心态，比如在具体项目配比分担上，中央财政有积极性而地方财政则希望进一步地向中央财政套钱。仍据公开的资料表明，地方政府对民生项目的配比保持着不情愿心态，\”县市只从公积金增值收益中安排，而不愿动土地出让净收益\”[参见《经济观察报》，2008年11月17日，《地方财政收入增速预减5%，央地博弈民生投入资金分担》]。

可以预见：其一，如果地方财政危机无法向中央财政传导，传统的\”中央与地方关系\”必然出现大问题，进而导致经济上的诸侯割据（且不讨论其政治后果）；其二，中央财政在减收的情况下，或是扩大赤字规模或是放弃大量的民生项目，而放弃民生项目必然导致社会信任的继续流失，引起大规模群体事件乃至社会整体骚乱的可能性加剧。

通过研读胡锦涛在纪念改革开放三十年大会上的讲话，不难发现：北京权力高层不仅回避了中央财政与地方财政这样一个改革未了的核心问题，而且对民生项目与社会稳定及财政政策的运作关系亦无只言片语。估计有两种可能：其一，起草报告的智囊学者们缺乏对财政政策的深刻了解，如同四万亿的刺激方案语焉不详一样；其二，议会（人大）方面的意见是不愿在危机时刻重提中央财政与地方财政的关系，留下这么\”一片空白\”。我本人，作为体制外的\”知名学者\”，
更愿意第二种情况已经发生，因为第一种情况本身就是危机的重大因素。

三、个税的背后是社会公平问题

不期而至的财政危机实际上也阻碍了社会向公平方向改进的努力。在我看来，胡锦涛在纪念改革开放三十年讲话中几乎回避了公平问题，这确实是一个老道的政治技巧。但是，这并不能说明社会公平问题在财政危机中不向坏的方面发展。比方说，现在的个税调高起征点问题，实质是一项社会公平措施，但要执行起来会较大程度上影响正常收入。财政部门测算是：按月收入2000元计算，纳个税的人约为总人口的2%，有2600万人；如果调高到3000元，则只有0.56%的人纳税，约为740万人。[参见《经济观察报》，2008年12月15日，《多项减税政策在议，个税起征点调整延后》]。

从2%到0.56%的个税纳税人比例来看，分析家们也不难发现中国社会存在的严重的分配不公、财政救济政策失效的状况。这个问题不仅是财政危机的一个组成部分，也是社会危机的政治镜像。由于研究（争论）个税起点，政府专家不得不披露重要资料，告诉公众：全国六成居民月收入不足三千元，预计结果是调到3000元的起点，好多省份将在个税方面绝收[网易引四川在线，2008年12月15日，《个税起征点提至3000元，好多省份将绝收》]。

不短时间以来，知识精英对社会的整体仇富心理给予了\”民粹\”的反面定性，但是，在这个社会现象的背后却是财政政策的粗糙。一方面，如个税之类的公平性调整难以实现，遗产税和负税率（简单地说，就是向全民派送购物券）仍然没有上升为国家政策；另一方面，财政民主改进的希望渺小，富人的恐惧感与穷人的恐惧感同时存在。所以说，财政危机演变成社会危机的可能性极大，这个问题完全超乎了意识形态之争和政治见解的巨大分歧。

结语：财政危机是\”非政治引爆点\”

放下一切意识形态分歧、政见差异不论，财政学的道理其实很简单：政府想办事，不管好事与坏事–比如进行专项的宗教镇压与兴修跨省区的公共水利工程，你都得花钱。钱从何来？要么多印票子，要么从纳税人那里多要。

如果财政的政治条件是民主的，可能有些看似积极的举措被推迟；相反，财政不民主的政治环境，积极的财政政策一般都是社会危机的\”非政治引爆点\”，因为它势必加强社会不公的程度。读读托克维尔的《旧制度与大革命》，仔细研究引发革命的财政政策原因，学者们不难发现以上\”论断\”是有史可鉴的。

2008年12月18日初稿，12月20日改定绵逸书房。

 
图1：所谓严格的土地执法，不过是缺乏财政民主项下的特殊利益集团的利益博取手段，它的困境正由于土地市场的严重萎缩而日益明显化。

 
图2：通过典型调查发现：农村信用社从农村收缩的规模接近其总体1/4，也就是说农村金融除了非市场化外，最主要的是它不能为农村提供有效的服务，而且国有银行体系在继续吸纳农村资金。在这种情况下，财政对农村的大规模投入，即便不完全是政治口号，也是望梅止渴典故的复现。