摘要：公民社会发展的制度环境是对旨在影响公民结社行为和民间组织活动的各种正式规则和非正式规则的统称，这些规则的集合体是决定公民社会生存发展的重要外部条件。改革开放以来，我国公民社会发展的制度环境表现出选择性鼓励和选择性限制相结合的政策取向，由此出现公民社会发展的有利和不利制度性因素并存局面。现行监管体制以限制和控制为主要政策取向，客观上制约着公民社会组织的发展壮大与和谐社会目标的顺利实现。建设“培育服务与监督规制并举”的能促型民间组织管理体制应当成为优化我国公民社会发展的制度环境的努力方向。

关键词：公民社会；制度环境；影响评估

所谓公民社会是指公民在国家或政府和营利性企业之外进行自愿结社和自由交往的社会公共领域，由各种非政府、非营利组织所构成的民间组织或公民社会组织是公民社会的主体。公民社会的发育程度在很大程度上可以由民间组织的发展程度来衡量。公民社会发展的制度环境是对旨在影响公民结社行为和民间组织活动的各种正式规则和非正式规则的统称，这些规则的集合体是决定公民社会生存发展的重要外部条件。制度的设计者和供给者主要是拥有强制性手段和规则制定权的执政党及其政府。制度环境对公民社会发展具有重要的影响作用。对中国公民社会发展的制度环境的评估是一项仁者见仁、智者见智的工作，人们研究问题的角度不同，得出的结论也不尽相同。笔者拟从社会环境、政策层面和民间组织的制度环境等方面对中国公民社会发展的制度环境进行评估：

1政治和政治局面是否稳定

改革开放后我国关于民间组织的相关政策法规表现出强烈的控制型管理取向。而这种控制型管理的目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对民间组织，防止民间组织从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动，以免重现在一些国家如东欧和某些前苏联国家曾经出现过的公民社会对抗国家乃至推翻国家政权的局面。在政局动荡乃至出现内乱的情况下，除了以夺权为目的的政治性组织会大量涌现外，那些公益性、志愿性、非营利性、自治性的民间组织是难以生存和发展的。因此，维护政权和政治局面的稳定无疑会造就一个有利于非政治性的民间组织发展壮大的有利的制度环境。改革开放后二十多年来，我国基本上保持了政权和政治局面的稳定。我国非政治性民间组织在这二十多年中的迅猛增长在很大程序上得益于政权和政治局面的稳定。但是，控制型管理的政策法规是建立在防范公民社会对抗国家的假设基础上的，它也在有意无意地把公民社会组织塑造为自己的对立面。建设社会主义和谐社会的目标的提出，应当使我们重新思考公民社会与国家的关系。构建公民社会与国家之间和谐与合作的关系应当成为民间组织立法的指导思想，这样控制型管理的政策法规就需要转变为培育服务与监督规制并重的能促型管理的政策法规。我国学者顾昕在借鉴美国学者“能促型国家”（theenablingstate）概念基础上，提出国家在促进民间非营利组织发展过程中可以扮演“能促型”角色，一方面着力于建立一个规范的民间组织监管体系，另一方面应采取各种手段培育民间组织自主发展的能力。[1]（PP1117）这一思想对于我们进一步改善公民社会组织发展的制度环境提供了有益的启示。

2相关政策法规是否健全和连续

经过二十多年的努力，我国已初步形成了一个民间组织管理的政策法规体系。但是，正如有的学者指出的那样，我国现行的法律法规体系存在着立法位阶低、体系不健全及法律规制欠缺等问题。[2]（PP204210）我国目前民间组织管理政策法规多为行政法规或部门规章，缺乏一部民间组织的“母法”，因此，有的学者建议抓紧制定《民间组织法》或《结社法》或《非营利组织法》，以作为民间组织管理的基本法。我国民间组织管理法规体系中缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。此外，我国民间组织法律规制还存在着重程序规制轻实体规制、民间组织主体资格规制欠缺、行为法律规制欠缺、财产法律规制欠缺、责任法律规制欠缺、监督法律规制欠缺等缺陷。总的来看，我国民间组织管理的相关政策法规还很不健全，需要不断修改和完善。

我国民间组织管理法规在过去二十多年中处于立新规、修旧规的过程中，新、旧法规之间既有一定的连续性，同时也有很大的差别。例如，在1989年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》中民办非企业单位仍等同于一般社团来加以规范管理。但1998年国务院专门颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》来规范有别于社会团体的民办非企业单位的管理工作。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》取代了1950年公布的《社会团体登记暂行办法》，但不到10年时间该条例又被新修订的《社会团体登记管理条例》（1998年）所取代。1998年新修订的条例和原条例相比，在实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制、实行年检制度等方面保持了连续性，但新条例更加严密、细致，具体规定了业务主管单位的五项监督管理职责，进一步明确了年度检查所需提供的工作报告的基本内容。新修订的条例增加了社会团体成立前的批准筹备程序，增加了成立社会团体应当具备的条件的条款，增加了登记管理机关不予批准筹备的五项具体情形，同时将社会团体违反条例的规定应受处罚的情形从五条增加到八条。新修订的条例的条款数比原有条款增加了八条，对成立社会团体的限制性规定大为增加，监督管理的严密程度大为增强。再如，1988年国务院颁布了《基金会管理办法》，但它在16年后即被国务院新颁布的《基金会管理条例》所取代。《基金会管理条例》的法律条款为七章四十八条，而原有的《基金会管理办法》只有十四条。新颁布的《基金会管理条例》在坚持双重负责的管理体制的同时免除了中国人民银行审查批准和监督管理的职责，相关的职责被分解到各业务主管单位承担。新颁布的《基金会管理条例》还将成立基金会的基金数额大幅度提高。在增加限制性规定和加强监督管理的同时，《基金会管理条例》也对境外基金会代表机构的设立提供了法律依据，同时对基金会实现基金保值、增值的具体投资行为也取消了限制。

3相关政策法规是否合适

我国参照国际上民间组织管理的通例和民间组织所遭遇的困境着重分析哪些政策法规不太适合民间组织的生存和发展从而构成民间组织发展的制度性障碍。（1）登记管理上的双重许可制度造成民间组织的登记困境。业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度，人为抬高了民间组织申请登记的门槛。同时民间组织在业务主管单位拒绝履行审查许可职责时缺乏权利救济手段。强迫民间组织寻找业务主管单位（或寻找其下属单位作为挂靠单位）这个“婆家”，但对其审查许可的依据、时限等却不做规定，无疑缺乏正当性。除了登记许可制外，没有建立起备案作为补充，也没有允许无须登记或备案的任意团体的存在，不符合宪法保护公民结社自由权利的立法精神。申请登记的条件过高也不利于民间组织依法登记。（2）双重监督管理和监督管理内容上的重复是宝贵的政府管理资源的一种浪费。登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查的审查、违反有关条例规定的查处等方面进行着重复劳动，浪费了政府资源。监督管理上的双方责任分担为相互推卸责任提供了便利条件。（3）业务主管单位以监督指导的名义，对社会团体等民间组织内部管理全面而直接的干预的做法，削弱了民间组织的自治性。业务主管单位对社会团体等民间组织的思想政治工作、领导班子建设、人事管理、财务管理、外事活动等各方面工作的直接管理，使社会团体等民间组织在很大程序上依附于其业务主管单位。业务主管单位选派人员担任社会团体等民间组织领导人或干预换届选举影响选举结果的做法不利于这些民间组织内部的民主管理和自治。（4）非竞争性原则和跨地域活动限制原则不利于民间组织的良性竞争和健康发展。根据这一原则提出的在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位而没有必要成立的将不予批准筹备或登记的政策性规定以及禁止设立分支机构或代表机构的政策性规定，违反了市场经济所需遵循的竞争原则，人为地赋予某些社会团体或民办非企业单位以垄断地位和特权，损害了民间组织提高效率的积极性和动力。（5）缺乏免税资格审核和税务监管乏力使民间组织的非营利性原则难以充分体现。多数国家对民间组织的监管重点放在确保民间组织的非营利性上，免税资格的审核和认定构成其中重要的一环。我国对民间组织的监管重点放在确保敌对性民间组织难以生存和民间组织无法从事敌对性政治活动上，而对民间组织不得从事非营利性的经营活动这一原则缺乏有效的监管手段。有关条例虽然也提出了审计的要求，但审计机构往往由民间组织自己去审计而且费用自己负担，这样炮制出来的审计报告的客观性和真实性是大可怀疑的。我国因缺乏民间非营利组织免税资格的审核和认定工作等税务监督手段以及登记管理机关和税务机关的情报互换制度而导致民间非营利组织的营利活动大行其道。（6）培育发展民间组织上的一些政策性规定不太合适。在培育发展行业协会上，政府职能部门对行业协会的某些行业管理授权实际上强化了行业协会的“第二政府”地位，不利于行业协会向民间组织的转型。在培育发展农村专业经济协会上简化其登记程序和登记条件的政策性规定如何与《社会团体登记管理条例》等行政法规有关条款的内容协调一致的问题需要认真加以解决。支持和鼓励十类民办非企业单位发展的许多法律法规政策都包含有税收优惠的规定，而我国又缺乏一部统一的税法，使得税收优惠政策过多过滥，税收漏洞太多。而允许民间非营利组织的出资人获得投资回报的法律规定直接违背了民间组织的利润不得分配的规定和国际民间组织管理的惯例。将非营利部门区分为国有的事业单位和民办非企业单位并在具体政策上加以区别对待的做法不利于整个非营利部门的健康发展，同时也违背了鼓励民办非企业单位发展的初衷。（7）民间组织重大活动请示报告制度和年度检查制度不利于民间组织的自主发展。民间组织重大活动请示报告制度是一种事前审查和审批制度，它是建立在对民间组织的不信任的基础上的。国际上通行的做法是建立事后追惩制，后者既可以增强民间组织的责任感和自主意识，又可以减少民间组织与政府的对立情绪。业务主管单位和登记管理机关对社会团体、民办非企业单位、基金会等民间组织实行年度检查制度，更多地是一种程序是否完备的形式性审查而非实质性审查。这种耗时耗力又意义不大的制度可以考虑由独立于政府的民间组织绩效评估机构定期公开发布的评估排名报告来代替。这种非官方的民间组织绩效评估排名机构彼此之间可以展开竞争。科学的、客观的评估机制可以成为促进民间组织提高绩效的强大动力。（8）对民间组织的处罚和撤销或吊销民间组织上赋予登记管理机关和业务主管单位的自由裁量权过大不利于民间组织的健康发展。

4相关制度和政策是否得到普遍认同和切实执行

学术界和民间组织都认可政府对民间组织的监管职责并认为这是确保民间组织履行公共责任所必须的。①同时也赞成政府对民间组织实行培育发展与监督管理并重的方针。但人们对目前的民间组织管理体制的缺陷认识比较一致，对上述8项具体制度和政策的认同程度普遍不高。北京大学中国社会团体研究中心曾对浙江和北京两地社会团体进行过一次历时两年多的大规模的问卷调查，从调查的有关数据看，对当前存在的不利于社会团体发展的最严重问题人们的选择比例较大的几项是：（1）缺乏资金、场地（北京3817%，浙江4018%）；（2）管理体制太严格、太混乱，限制过多（北京3314%，浙江2217%）；（3）对社会团体的定位不清，法律地位不明确，相关立法不健全（北京2218%，浙江2015%）；（4）政府不够重视（北京2210%，浙江1919%，黑龙江2318%）。②清华大学NGO研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查（有效样本1564个，开放式问题），在问及中国社团面临的主要问题时，缺乏资金、活动场所、办公设备，政府支持力度不够，缺乏人才，缺乏信息交流与培训机会，相关法律、法规不健全，组织内部管理问题，政府的行政干扰太大等问题位居前列，这些问题无一不与目前民间组织管理的相关制度和政策的缺陷有关系。[3]（P73）这两个问卷调查的结果从一个侧面反映出社会团体等民间组织对民间组织管理的一些具体制度和政策缺乏普遍的认同。

我国民间组织管理工作正在逐步步入法制化轨道，民间组织的守法意识和权利意识在不断增强，民间组织的发展与管理工作成绩显著。但不可否认的是，民间组织管理的一些相关制度和政策在具体执行中仍存在着许多差强人意之处。比如：有些地方和部门的领导对民间组织管理工作没有引起足够重视；登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制未能得到有效落实；行政管理力量严重不足；有关法律法规尚不健全；民间组织中尚未普遍建立党的组织；一些民间组织大肆从事敌对性政治活动；非法民间组织增多等。这表明民间组织管理的相关制度和政策尚未得到切实执行。1999年至今已经六年多，但上述问题仍然不同程度地存在。民政部门同志在贯彻执行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关制度和政策过程中也发现了一些矛盾和问题：“（1）管理法规缺乏统一性。政出多门，行业行政法规往往与民办非企业单位等民间组织管理条例相碰撞。（2）管理对象缺乏确定性。例如科协系统，凡是自然科学类的学会、行业协会，都使用科协系统票据，不接受登记管理机关的财务审计与监督，不愿参加年检。（3）监管要求缺乏一致性。在条例颁布前成立的民办非企业单位，可以简化年检内容，与新成立单位的年检要求不一致，这就增强了管理难度。（4）主管部门缺乏协调性。一方面有些业务主管部门过去自己审批。独家管理。条例颁布后仍不愿意交出审批监督权；另一方面有些业务主管部门又希望把‘难管的摊子’推给民政部门。（5）执法手段缺乏刚性，影响执法力度。”[4]（P24）民政部民间组织管理局李勇指出了民政部门执法力量的不足，“目前一些地方民政部门组织管理业务无机构、无专人，更谈不上现代化办公条件，致使民间组织管理工作受到制约”[5]（P19）。2001年后，民政部门民间组织管理机构得到充实，县级民政部门民间组织管理都有了一至两名专职人员（县级以下没有专门的民间组织管理机构和人员），但与其所承担的登记管理机关的大量繁杂任务来讲仍然显得力不从心。而许多地方民间组织的业务主管单位并没有对其所属的民间组织进行监督管理的专门机构和人员。[6]（P25）民间组织管理的重点放在“入口”管理上，双重许可制度和申请登记的较高限制条件以及依法登记后年检制度、请示报告制度等繁杂的管理程序使得很多民间组织选择不到民政部门登记注册，从而游离于民间组织管理的相关制度和政策之外。这些未登记注册的民间组织面临着合法性困境，因为根据《取缔非法民间组织暂行办法》，凡未经批准筹备或未登记即开展活动的民间组织即属于非法民间组织应予取缔。但对于民政部门和民间组织管理相关制度和政策来说也面临着一种管理困境，取缔数量如此之多的未经登记的民间组织是一项难以完成的任务，而听任这些组织游离于民间组织管理的制度和政策之外又会对依法登记并接受管理的民间组织产生负面影响，同时也损害着民间组织管理机构的权威。

5制度环境对民间组织生长发育的影响

参照萨拉蒙对非营利组织特征的概括，我们可以对民间组织五个维度进行分类。[8]一是根据民间组织活动地域范围、成员人数、支出规模等指标来确定民间组织的组织规模。组织规模可分为基层性（草根性）、地方性、全国性和国际性或者分为大型、中等和小型民间组织。二是根据人员、经费、办公场所等民间组织所需资源对政府依赖程序可以区分为准官方、半官方和非官方的民间组织。三是根据经营活动目的和公益活动所占比重，可以将民间组织区分为公益性组织、互益性组织和营利化组织。四是根据领导人是否民主选举以及内部管理所享有的自主性程度，可以将民间组织区分为高度行政化、半自治性、自治性组织。五是根据成员进入的自由程度和对志愿者工作和自愿捐献的依赖程度，可以将其区分为半强制性组织、专业性组织和志愿性组织。我们可以从这一角度借助实证调查结果来分析评估现有制度环境对我国民间组织总体上的影响。

首先，就民间组织的组织性来看。民间组织成立登记门槛过高在一定程度上限制了民间组织的发展，我国每万人平均拥有民间组织数量为1145个，而法国为110145个，美国为51179个，巴西为12166个，印度为10121个，埃及为2144个，均高于我国公民的现有水平。[9]（P105）我国民间组织人均拥有量严重不足。就民间组织活动地域范围来看，我国民间组织以草根性和地方性民间组织为主。从清华大学NGO研究所的调查来看，被调查民间组织中有6817%的活动范围在一个县、市、区范围内，816%的组织活动范围在一个省范围内，仅有111%的组织活动范围在两个或两个以上省范围内，这与我国严格限制民间组织跨地域活动范围密切相关。[10]（PP4344）我国大多数民间组织成员人数较少，属于小型民间组织，北京大学中国社会团体研究中心对北京、浙江两地社团调查发现1000名以下会员的小型社团占社团总数60%左右。从支出规模来看，前述清华大学的同一项调查表明，1998年几乎90%以上的民间非营利组织的支出规模都在50万元以下，有5%的民间组织每年支出额甚至在1000元以下，而每年支出额在100万元以上的非营利组织还不到2%，这也反映了民间组织实力的弱小。[10]（P59）

其次，就民间组织的非政府性或民间性程度来看。我国多数民间组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府特别是对业务主管单位的依赖程度都比较高，表现出强烈的官办色彩。清华大学的同一项调查表明，中国民间非营利组织中有4616%是由业务主管部门提供办公场所的，3119%有自己的专用办公室，8%租赁办公室，117%办公场所在领导或成员家中。从兼职人员所占比例来看，清华大学同一项调查表明，只有416%的非营利组织没有兼职人员，其余均有兼职人员，人数从一至四人到最多四十人以上不等，即使那些没有专职人员的非营利组织也有兼职人员，这反映了许多民间组织与政府混合运作的情形。[10]（PP5354）该项调查还表明，1998年度被调查的非营利组织中政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织收入的49197%以上，政府提供的项目经费占3158%，会费收入占21118%，营业性收入占610%.民间组织收入严重依赖政府的财政拨款和补贴。[10]（PP5758）

第三，就民间组织的非营利性和公益性来看。有人对中国的全国性社团按功能进行分类，结果发现其中学术交流类社团占总数的48%，业务管理类社团占28%，文体联谊类社团占11%，利益代表类社团为6%，而公益服务类社团仅占6%.[9]（PP114115）在48家利益代表类全国性社团中，有27家社团是为优势群体服务的，有17家是为中间群体服务的，只有4家是为弱势群体服务的，这与我国成立社团门槛过高（政治门槛、资金门槛和会员人数门槛），只有优势群体才有条件完全满足这些成立门槛。民办非企业单位虽然被界定为从事公益服务活动的非营利性组织，但《民办教育促进法》公开鼓励民办教育机构的出资人取得合理的投资回报同时又可享受公益事业的税收和其他方面优惠，其他类型民办非企业单位管理的行业法规也存在着类似情形。民办非企业单位存在着明显的营利化倾向，同时他们又比企业享受更多的税收和其它方面的优惠政策。其结果是民办非企业单位虽几经清理但其数量仍增长很快的重要原因。这从一个侧面反映了民间组织管理的现行制度和政策的缺陷。

第四，就民间组织的自治性来看。大量的调查研究表明，我国民间组织的自治程序不高。有人根据北京大学公民社会团体研究中心2000—2002年对北京、浙江、黑龙江三地社团组织大规模问卷调查结果对党和政府对民间组织的影响进了定量分析。[12]（PP7475）该分析表明：多数社团是由政府主管部门发起成立的，目的是协助其进行管理工作；党和政府有关民间组织管理的法律政策具有强大的约束力；业务主管单位比登记管理机关具有更大的影响力；业务主管单位主要是通过推荐或派遣社团领导人、出席社团会议、参加社团活动、审查社团年度工作报告和财务报告、派遣人员到社团任职并发放工资等方式影响社团；党和政府还通过在社团建立党组或选派党政官员在社团做领导来影响社团。其结果是社团的自治程度较低，同时表现出追求行政级别和待遇以及争取行政管理权的强烈行政化色彩。清华大学NGO研究所的表明，在被调查的非营利组织中，根据组织章程民主选举产生管理干部的非营利组织不到30%，而近三分之二的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。人事任免权成为业务主管部门控制非营利组织的主要手段，从而削弱了后者的自主性。[10]（P48）相对于社团和基金会，民办非企业单位在人事任免权等内部事务管理上有着更大的自主性。

第五，就民间组织的志愿性来看。大量调查表明，民间组织运作所必需的自愿捐赠和志愿者工作人员或义工数量都严重不足。据我国学者葛道顺确究，我国目前只有100多家慈善公益机构，慈善捐赠占GDP比重不到1%，而这些慈善组织所掌握的资金不到GDP的011%，公民捐赠主要以响应党和政府号召的被动捐赠为主，经常主动捐赠很少。另据清华大学前述同一项研究，1998年被调查的非营利组织收入结构中企业赞助和项目经费占5163%（居第4位），募捐收入仅占2118%（居第7位）。同时在回答问卷的非营利组织中，有3414%的非营利组织表示没有志愿人员，1715%的志愿人员在一至四人，只有1813%的组织志愿人员在四十人以上。同时志愿者平均每人每月参加4145天。[10]（PP5758）这表明我国志愿捐赠和志愿者工作都处于较低的水平上，而这与我国现行民间组织管理制度和政策中缺乏志愿者工作相关政策法规激励有关，同时也反映了《公益事业捐赠法》的局限性。

总起来说，由于现行制度环境的缺陷，我国民间组织尚不完全具备民间组织的组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等基本特征，具有明显的过渡时期组织的特征。同时我国民间组织还存在着结构不合理，能力建设薄弱等问题。

6制度环境影响民间组织的主要渠道和方式

制度环境通过为民间组织提供激励机制、机会结构和约束结构等三种方式影响着民间组织的生存和发展状况。

首先，现有的制度环境在激励机制上的缺陷制约着民间组织的发展。正如许多调查所表明的那样，民间组织面临的首要问题是资金匮乏问题。由于仅有25家指定的慈善公益机构可以出具捐赠税收减免凭证以及个人和企业捐赠税前扣除比例偏低，公众捐赠的积极性未被有效激发出来，慈善捐赠总体数量不高。由于政府采购主要面向企业，民间组织通过提供高品质的公益服务获得政府资助的动力严重不足。由于政府业务主管单位掌握着民间组织生存发展所需的行政和财政资源，民间组织为争取行政级别、待遇、管理授权、经费拨款补贴等行政和财政资源而表现出扮演“二政府”的强烈冲击。民间组织专职工作人员在工资待遇、职称职务晋升、工作条件和社会保障等激励机制方面与党政官员存在着明显的差距，降低了民间组织对优秀人才的吸引力。我国还缺少专门的法律法规对志愿者的积极性。

其次，现有的制度环境在机会结构上的扭曲不利于民间组织的健康发展。民间组织普遍反映缺乏信息交流与培训机会，这反映了现有的制度环境没有为他们提供充足的交流沟通与培训提高的机会。民间组织普遍反映缺乏项目，这反映了政府采购公益服务的缺位使民间组织缺少实施公益服务项目的机会。现有的制度环境也没有为民间组织参与政治生活提供多种可供选择的渠道和机会，从而降低了其社会影响力。现有的制度环境没有为民间组织内部成员参与内部事务管理提供多少机会，从而影响着组织成员对组织及其领导人的信任。尽管民间组织章程有民主选举和民主决策程序的规定，但在实际运作中业务主管单位领导的意图发挥着关键的作用。现有的制度环境为各类民办非企业单位提供了众多的税收和其他方面优惠政策并允许出资人获取投资回报，为民办非企业单位等民间组织提供了从事营利性经营活动的机会，诱使他们走向企业化和商业化。

最后，现有的制度环境在约束机制上的缺陷妨碍着民间组织的发展。现有的制度环境对民间组织的发展表现出强烈的限制和控制取向，从而严重地制约着民间组织实力和规模的发展壮大。现有的制度环境突出了登记管理机关和业务主管单位的监督作用，而对社会公众参与监管问题缺乏有效的制度安排，民间组织普遍抱怨行政干扰太大影响其发展。现有的监督制度重视“入口”管理而忽视过程管理，重程序管理而忽视结果管理，致使一些民间组织透明度不高，内部管理混乱，甚至出现欺世盗名、贪污腐败现象，损害了民间组织的社会公信力。公众和党政官员中广泛存在的对民间组织的不信任情绪也在很大程度上制约着民间组织的发展。

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