财产申报：悬于官员头上的一把利剑

中国改革开放30年取得了巨大成就，这一点没有人可以怀疑。但有些改革的艰难令人匪夷所思，建立官员财产申报制度就是一个典型例子。

官员财产公开申报是国际社会普遍采取的制度，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英国制订了世界上第一部有关官员财产申报的法律。

作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的常用手段，官员财产申报制度主要是通过对官员财产变化的掌控，洞察官员的行为。而这样的掌控，又常常是以政府信息的公开、透明为前提的，社会公众在这一过程中扮演重要角色，成为强大的社会监督力量。具体地说，通过严格的申报制度，一旦发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为“灰色收入”而治罪。对于民选官员，则必须在选区范围内向社会公示。可见，对官员来说，财产申报制度无疑是悬在头上的一把利剑。

从国际社会的经验看，官员财产申报制度的落实，关键在于有健全的法律及强有力的实施。凡是实行严格财产申报制度的国家，其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建的。申报主体完整，涉及官员的财产范围宽广，对不实申报的处罚也非常严厉。以美国为例，在1974年尼克松总统陷入水门事件以前，美国虽有官员财产申报制度，但主要是内部申报，对官员的约束力有限。水门事件后，美国掀起了一场廉政风暴，并于1978年制定了《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律的要求，美国所有公职人员，只要年薪在5万美元以上，包括行政人员、国会议员、法官等，都必须申报个人财产。申报的期限，不仅包括任职前、任职中，甚至包括离职后。在美国，由于不严格执行申报制度而丢官的大有人在。1989年，美国众议院议长詹姆士？赖特被迫辞职，起因就是违反国会对议员财产收入的法规，包括曾超规定赚取讲课费，而他的妻子贝蒂曾超额收取别人赠送的礼品等。由此，赖特也成为美国200多年来首位因财产申报问题被迫辞职的众议院议长。

一项20多年难有结果的改革

然而，就是这样一个对腐败有着重要抑制作用的制度，在中国却迟迟未能建立。早在上世纪80年代，有关方面就着手讨论官员财产申报制度的问题，但一直没有结果。直到1994年，全国人大常委会才将《财产申报法》正式列入立法规划。令人遗憾的是，由于直接涉及掌握巨大权力的各级党政官员特别是领导干部，这项原本意义重大的立法几度搁浅。在无法可依、官员腐败又日渐盛行的情况下，有关方面只好采用惯常的做法——即试图靠政策规范官员的财产申报行为。但由于整体上缺乏法律依据，又是内部申报，所以不少地方都流于形式，难以真正发挥作用。

值得庆幸的是，这几年来，一些地方在这方面进行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地区作出一个大胆的决定：从2009年1月1日起，率先在全国试行官员财产申报制度。有人称之为“破冰之举”，并概括出四大亮点：一是由“收入申报”扩大为“财产申报”；二是财产申报由个人扩展到家庭成员；三是申报的财产要公开接受社会监督；四是离任申报延续三年。可以说，阿勒泰地区的这一“破冰之举”，对于预防腐败、建设廉洁高效的政府具有重要意义，同时，也为我国建立官员财产公开制提供了良好“范本”。

一石激起千层浪。“官员财产申报”这项已被讨论、争论了20多年的制度，终于在一个远离国家权力中心的西部边陲率先示范了，社会给予了高度关注。无独有偶，2009年1月，浙江慈溪也宣布该市已试行官员廉情公示制，并将全市300多名现任副局（科）以上官员的廉情公布在本单位的政务公开栏里。慈溪试行的官员财产公示，比阿勒泰更为彻底，又因地处经济发达地区，有着更为重要的意义。

但慈溪仅在单位内部公示，公示结果外人不得而知。就新疆阿勒泰的情况看，2009年第一天，55名县（处）级领导干部的个人财产申报表是如期在网上公示了。尽管这55名副县级领导干部中无一人填写本人及其父母、配偶、子女接受单位和个人赠送的现金和各类礼金，但社会的整体反应仍然是积极的。这说明，中国老百姓对政府官员的要求，并不是过分的。

既得利益群体的阻挠是根本原因

一项制度的确立，20多年几无结果，这不能不让人感到悲哀和困惑。就像社会一再拷问的那样：我国的“政企分开”和“转变政府职能”不也进行了20多年了吗，为什么“分开”和“转变”如此之难呢？这确实又是一个发人深省的问题。如果说，政企分开、转变政府职能这些带综合性、全局性的问题一时半会儿难以理出个头绪还情有可原的话，那么，建立官员财产申报制度这样相对单一的问题就不应如此了。

上世纪80年代开始酝酿建立官员财产申报制度时，官员腐败问题远没有后来那样严重。按理说，一个问题越突出，就越应该成为下决心解决的重点，制度的建立和完善相对也能更快一些，但为什么官员财产申报制度的建立会如此艰难呢？这些年来反腐败的决心不可谓不大，党的十六大以来仅省部级腐败高官就处理了几十名，也获得了社会的广泛好评，但实事求是地说，如此大的反腐力度，仍未能有效遏制腐败蔓延的势头，其中重要原因之一，就是没有真正建立起包括官员财产申报制度及其法制框架在内的一系列真正奏效的监督制度。

这一框架难以建立的最大症结，笔者认为，不是目前条件不成熟等客观原因，而是这背后的既得利益群体的主观阻扰问题。换句话说，当我们的某些改革涉及官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制订和政策走向的巨大权力时，问题就会变得异常艰难。这也是一些民众一再质疑的重要原因：为什么涉及普通民众的教育、医疗涨价以及管理收费等事项时，有些政府部门决策会如此果断、快速；而那些涉及官员自身特权、行政性审批、部门利益的改革又会如此艰难。从这个意义上说，政府自身不仅要提出改革的目标、举措，更要依靠广大民众主导改革的进程。如果我们的改革只改群众，不改自身，不敢果断地触及掌握权力的既得利益群体，改革就很难真正深入。换句话说，要真正重构改革共识，就要敢于在包括建立官员财产申报制度、废除特权等涉及政府、官员自身的一些关键问题上入手，唯其如此，才能真正提振公众对改革的信心。

（作者系国家行政学院公共管理部教授、国家信息化专家咨询委员会委员、北京大学政府管理学院博导）