任逸飞：中国议会制崩盘史

 

 

议会制度，作为西方民主政治的重要组成内容，在晚清随着“西力东渐”的浪潮传播至中国。早在鸦片战争后，魏源、徐继畬等先觉思想家在研究西方的著作中，便提到英国设有称为“巴厘满”（Parliament，徐继畬译为“公会所”）的机构，魏源在《海国图志》里记载：“用兵、和战之事，虽国王裁决，亦必由巴厘满议允”，这大概算是中国人最早对于议会的描述。

 

尽管如此，关于议会政治的具体内容如何，其重要性又何在，当时的中国人还是懵然无知的。至甲午战争失败，以“自强”标榜的洋务运动宣告破产，急切希望挽救民族危亡的部分晚清士人逐渐将学习西方的目光自“坚船利炮”的器物层面转移到制度层面上来，鼓吹效法欧美日本、设立议会之风于是大炽。

 

在戊戌变法期间，康有为在致光绪皇帝的上书中即提出“设议院以通下情”的变法主张，他建议由全国各府县“约十万户而举一人”为议郎，组成议院，“随时请对，上驳诏书，下达民词”；“凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行。”无独有偶，1894年于夏威夷创立兴中会，揭橥反满旗帜的孙中山，也明示要“创立合众政府”，以美国为蓝本建设中国为联邦制共和国。1906年，他在《中国同盟会革命方略》中更明确宣告：“今者由平民以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权，大总统由国民公举，议会以国民公举之议员构成之，制定中华民国宪法，人人共受。敢有帝制自为者，天下共击之。”

 

康有为与孙中山的上述观点预示着，在清末的最后十年间，尽管思想认识上存有诸多分歧，但对于在中国确立议会政治的总体设想上，立宪派与革命派的看法是出奇一致的。

 

1905年，日俄战争中日本的胜利被中国舆论界夸张为“君宪”对“专制”的胜利，梁启超所谓“君主立宪为救国强国特效药”的说法不胫而走，在内外压力的共同驱使下，1906年清廷宣布实施“预备立宪”，以九年为期，逐步达成修订宪法、开设议会的目标。1908年，《钦定宪法大纲》颁布，1910年，作为议会准备机构的资政院和谘议局也相继在北京及各省开设起来。清末立宪运动似乎正有条不紊、按部就班地进行着。

 

然而，满清上层启动“预备立宪”的初衷，无非是紧盯君主立宪可得到“皇位永固、内乱可弭”的好处，至于什么下放权力、还政于民根本不在其考虑之内。以地方士绅为主要组成分子的立宪派本对“预备立宪”满怀期待，曾多次发起“速开国会运动”，呼吁清廷尽早结束立宪准备期，建立正式国会，却遭到清政府的无情镇压。1911年初，庆亲王奕劻领衔的“皇族内阁”被炮制出笼，清廷“预备立宪”的虚假面目至此彻底暴露，立宪派人士大感失望，谋求与清政府合作改良政治的努力也终于走到山穷水尽的田地。

 

武昌起义的爆发令此前沉寂已久的人心得到极大释放，自湖北新军攻取武汉三镇以来，短短几个月，各省竞相宣布独立或光复，清廷统治沦入土崩瓦解之境。1911年12月25日，孙中山自欧洲抵沪，从速组建中央政府被提上议事日程，12月29日，十七省代表选举孙中山担任临时大总统，并决定设临时参议院作为正式国会召开前的立法机关。以投票的方式选出国家元首，这在中国历史上还是破天荒的头一遭。

 

1912年1月1日，中华民国临时政府成立，孙中山在南京正式就职，标志着曾经历数千年帝制的中国由此步入了崭新的共和时代。就在孙中山出任临时大总统时，清政府的实际权力也完全落入北洋强人袁世凯之手，有鉴于自身实力和国内外的复杂局势，临时政府开始与袁世凯方面举行磋商谈判，以期尽早实现南北统一及政权的平稳过渡。双方最终达成协议，只要袁世凯能说服清帝逊位，即推选袁出任临时大总统。

 

2月12日，清帝宣告退位，同日，孙中山向临时参议院请辞，2月15日，参议院选举袁世凯为第二任临时大总统。尽管袁没有遵从孙中山有关总统需至南京就职的要求，但对3月11日由南京临时参议院讨论通过的《中华民国临时约法》依然表态会予以遵守。1912年下旬，临时政府与临时参议院均迁至北京。

 

《临时约法》共7章55条，作为辛亥革命的成果，以法律的形式将民主共和的政治体制确立了下来。它开宗明义地规定民国主权属于国民全体，人民不分种族、阶级、宗教一律平等，并享有一系列的民主权利。

 

同时，《临时约法》规定民国政体采责任内阁制，由参议院、总统、国务员行驶统治权，总统虽总揽政务，但制定官制官规、任免国务员及文武官员、宣战媾和、订立条约等事项均需取得参议院同意，所提法律案也需国务员副署。革命党人制定以上条文的用意在于从制度层面防范袁世凯独裁，尽可能地限制其权力，使袁在地位上更接近于法国式的虚位总统。最后，约法写明在实施十个月内，将召集国会，制定宪法。

 

民国肇建，中国自君主专制的国度变为民主共和国，可谓在现代国家转型的道路上跨出了一大步。一时之间，革命、共和、民主、自由的思潮四处激荡，广大民众翘首期盼，各色政治力量摩拳擦掌，预备投入进这场期待已久的西式民主实验当中，而围绕代议制机关——国会展开的政党竞逐和选举实践则成了这场“实验”的重中之重。

 

根据台湾学者张玉法的统计，民初的政党总计有312个，犹如雨后春笋、令人眼花缭乱，虽然多数属于“其兴也勃，其亡也忽”的松散团体，拥有具体政纲和群众基础的党派亦是寥寥无几，但不可否认，政党的蓬勃兴起也从一个侧面反映出在民国初年较为宽松的社会氛围下，各界的政治参与意识相比清末都有了明显提高。

 

在民初的众多政党中，拥有较大影响力和健全组织的党派，基本上都是自辛亥革命以前既有的政治势力分化组合而来的，这其中就包括由同盟会统合五支小党而成的国民党，由章太炎、程德全、张謇等人发起成立的统一党，由黎元洪、孙武等组建的共和党，以及汤化龙、孙洪伊等人组建的民主党。

 

国民党作为主要由同盟会改造而来的政党，在政治上无疑代表了革命党人的理念诉求，而相比之下，统一、共和、民主三党的成员几乎都是立宪派和前清官吏，思想观念妥协保守，多采拥袁反孙的立场，袁世凯对其也是多方拉拢。1913年5月，为抗衡此时国会的第一大党国民党，统一、共和、民主三党宣布合并，成立进步党，这使得民初议会一度呈现出西方两党政治的雏形，正如当时梁启超在为进步党所起草的宣言中所说：“政党政治以两大党对峙为原则······两党嬗代，以多数民意之向背为进退。”

 

与政党政治相携并进的则是国会的组建与议员的选举工作，根据《临时约法》的规定，临时参议院需要制定国会组织法和一天选举法，并于约法施行十个月内，完成选举，开设正式国会。1912年8月，参议院完成了相关的立法工作，规定中华民国国会由参、众两院组成，参议员由各省议会选举产生，共计274人，任期六年，每两年改选1/3；众议员则由地方普选产生，按照人口比例，约每80万人产生一名议员，共计596人，任期三年。议员选举均采前清的复式选举法。

 

▲1913年4月，第一届国会开幕式

 

由于选举法对选举人的资格做了严苛的规定，譬如必须是男性国民，在选区居住满两年以上，小学以上毕业或具相当资格，拥有不动产五百元以上，且年纳直接税两元以上，这自然就将占全国人口大多数的普通民众排除在了选举之外。但尽管有如上的不足，第一届国会的登记选民依然达到了创纪录的4000万人，是前清谘议局选民人数的20倍，占当时总人口的1/10。作为一场全国范围的民主政治实践，民国第一届国会选举实在是意义非凡。

 

1913年4月8日，经过激烈的选战，第一届国会在北京开幕，国民党在参、众两院中均占据绝对优势（众议院获269席、参议院获123席），成为名副其实的国会第一大党。总统府秘书长梁士诒代表袁世凯向国会致辞称：“中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿兆年之幸福······从此中华民国之邦基益加巩固，五大族人民之幸福日见增进，同心协力，以造成至强大之民国。”喜悦之情，可谓溢于言表。

 

随着第一届国会的开设，自晚清以来革命党与立宪派所孜孜以求的代议制民主机关宣告在形式上完全成立，相比日本明治维新经过22年才开设国会，民国议会的开设速度不能说不迅捷。但或许当时所有的议员都不会想到，这竟成了民国国会具备影响，且能正常运转的最后时光，表面光鲜亮丽的议会大厦，内里已然是危机四伏。

 

 

民国议会的崩坏源于总统与责任内阁制间持久的矛盾冲突，《临时约法》的最大特点便是将过去南京临时政府时期实施的总统制改换为内阁制，最大程度地压缩袁世凯的权力。身为一个在传统官场里摸爬滚打出来的官僚，袁世凯在接任临时大总统时，或许对《临时约法》里有关内阁制的规定也没有明确的了解，直到唐绍仪内阁组建，双方开始依据约法展开政务运作，袁才真正领教了《临时约法》的厉害。

 

《临时约法》规定，总统无权自行解散国会，无权任命国务员，发布的命令需经由国务员“副署”方能生效，这使得袁世凯无法随心所欲地贯彻自己的意志，尤其是在人事任免和借款等涉及北洋系核心利益的事项上，他对于桩桩件件都要与总理唐绍仪商量的做法，更觉不耐。

 

曾是袁世凯旧僚属的唐绍仪对于维护袁世凯的权力也并不热心，反而是坚决贯彻《临时约法》所规定的“副署权”，在商借比利时借款及任命同盟会属意的王芝祥为直隶都督的问题上，都与袁世凯意见相左，总统与内阁的磨合由此发生巨大的困难。

 

最终，不乐见革命党将触手伸入北方腹地的袁世凯决定绕过内阁，不交唐绍仪“副署”，直接任命王芝祥前往南京整理军队，此一举动大大激怒了唐，他立即宣布辞职，而包括农林总长宋教仁在内，四名同盟会阁僚也联袂辞职，唐绍仪内阁仅存在三个月即宣告倒台。

 

此后，袁世凯在获得参议院投票同意后，任命原外交总长陆征祥出面组阁，陆旋即向参议院提交了六名内阁国务员的名单，却由于在演讲中表现得”猥琐支离、毫无成见“，引发议员集体恶感，国务员名单竟遭参议院全数否决，使袁世凯也脸上无光，不得不动用强力手段，迫使参议院通过阁员名单，但参议院也立刻还以颜色，对陆征祥展开弹劾，陆内阁在苟延残喘了三个月后也被迫解散。

 

自临时政府迁往北京后，短短一年间便换了三届内阁，显示出民初政局的不稳定，而总统袁世凯与《临时约法》规定的责任内阁制无法合作愉快乃是其中的症结，后世史家便多有批评孙中山及革命党在交权前夕执意将政体更改为“内阁制”除了考虑限制袁世凯专权外，没有意识到该方案在具体实践中会产生怎样的问题，可说是缺乏政治互信的“因人立法”。

 

当时袁世凯曾在《民立报》发文，大倒苦水：“《临时约法》特设总理，大总统不负责任，然以予观之，不负责任者亦有大小区别，譬之商店，国民如东家，大总统如领东，国务员为掌柜，商业之计划布置，银钱货物之经理出入，固掌柜责任，然苟掌柜不得其人，驯至商业失败，濒于破产，则领东不能不负责，东家亦不能为领东宽。”

 

姑且不论袁世凯把现代国家中国家元首与行政首脑间的关系比喻为“领东”与“掌柜”的关系是否准确，但他传达的信息是清晰明了的，即自己受国民托付，不能成为虚位总统，而必须保有相当的权力。衡诸当时国内外局势，民国初建，百废待举、国力孱弱，财政上捉襟见肘，社会生产急需恢复，而英日俄等列强正虎视眈眈，在东北、蒙古和西藏掀起一波波的边疆危机，有识之士均认为当时民国最紧迫的事务是建设强有力的中央政府，维护国家统一和社会安定。

 

作为强人领袖，袁世凯自信其是有这个能力的，可如今与国务员和参议院频繁上演的摩擦内耗显然已离建设“强固政府”的题旨太远，他无疑希望正式国会建成后情况能有所改观，至少“责任内阁制”有重加调整的必要。但对另一个人来说，民初的政局乱象并非施行“责任内阁制”之过，而恰恰在于没有真正贯彻“内阁制”的原则，此人便是宋教仁。

 

宋教仁对在中国推展民主宪政有着强烈的信念，更重要的是他在流亡日本期间，便通过搜集和翻译各国的政治法律书籍，就何为“立宪之精神”确立起自己的看法，即典型的议会共和制度：通过国会竞选，由多数党出面组阁，形成完全的“责任内阁”和“政党内阁”，以施展政策，而总统则不负实际政治责任。

 

与同盟会中的其他人物不同，宋教仁对“内阁制”的态度是一贯的，他认为只有这种制度才是真正能够实现宪政民主的道路。早在武昌起义后修订的《鄂州约法》中，宋教仁便明确添加了一条“内阁制”的限权条款，要求都督尽管有总揽政务、指挥军队、任免文武官员的权力，但一切命令皆需政务委员副署方能生效。

 

上述“副署权”的内容也被沿用到了南京临时政府时期的《临时政府组织大纲》里，在宋教仁提出的修正案中规定，临时大总统发布法律及政务命令时，必须交国务员“副署”。宋对于限权的执着甚至引发了孙中山的反对：“吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。”不知袁世凯听闻孙此言又当作何感想。

 

宋教仁参加了唐绍仪内阁，该内阁的迅速垮台使他认识到这种不对立法机关负责，纯粹由总统点选任命的“混合内阁”，不仅政见驳杂，缺乏效率，更禁不起外力的压迫，稍有风吹草动便告解体。解决之道，只有组建完全的政党内阁，实现阁僚间的协同一致。

 

为此，在辞去农林总长职务后，宋教仁专心投入到了改造同盟会为公开活动的议会政党的工作中，仅经过两个月时间，他便合并了包括统一共和党、共和实进会在内的五个小党，扩充党员近万人，形成了当时的第一大政党——国民党。1912年8月，国民党于北京举行成立大会，孙中山虽以高票当选理事长，但他当时对参与国民党事务意兴阑珊，宋教仁便以代理理事长的身份成为国民党的实际领导者。

 

袁世凯不可能不知道宋教仁组建完全“政党内阁”的设想，其威胁要比唐绍仪更大，因为一旦宋教仁以多数党党魁之姿问鼎中枢，那他这个总统就将被清一色的国民党内阁包围和架空，而宋教仁也屡次表示在将来制定宪法时，会继续主张责任内阁制，他在遇刺前口述的《代草国民党之大政见》里谈到：“正式政府由政党组织内阁，实行担负责任。凡总统命令，不特须阁员副署，并须由内阁起草，使总统处于无责任之地位。”这番直白的言论，在袁世凯和北洋诸人听起来无疑是十分刺耳的。

 

1913年3月20日晚，身为国民党党魁，离出任总理仅有一步之遥的宋教仁在上海火车站检票处突遭枪击身亡，年仅31岁，事后查明时任国务总理的赵秉钧与“宋案”有牵连，使得当时舆论均认为袁世凯亦难脱关系。尽管时至今日，有关袁世凯是否是杀害宋教仁的背后主使依旧没有确凿的证据，但有一点确是肯定的，随着宋教仁的意外身故，民国政治陷入了一场巨大的危机之中，而正是这场危机的引爆将民初持续了近一年多的西式民主试验强行画上了“休止符”。

 

辛亥革命和民国的建立，本是在各方政治势力，尤其是孙中山领导的革命党和袁世凯的北洋集团之间协商妥协的结果，直至“宋案”发生前，虽然南、北也曾多次发生人事上的纠纷与冲突，但基本上也在法律框架内寻求解决，双方明面上还是小心谨慎地维持着合作关系。但“宋案”使得这种脆弱的“互信”荡然无存了，孙中山在惊闻噩耗后，连日于沪上召集国民党人开会，主张立即发起武力“讨袁”，获得了众人的支持，虽然黄兴等人仍坚持寻求法律解决，却应者寥寥。

 

这里必须看到，宋教仁在生前推动的国民党组党工作本来也非孙中山等人所乐见。在孙中山的政治构想中，革命成功后的中国不能立即推行民主制，而需要经过军政、训政、宪政三阶段，使人民逐步获得使用权利的训练，方可制定宪法。民初喧嚷一时的国会选举在孙看来实属不合时宜。

 

而宋教仁自辛亥革命前设立“同盟会中部总会”起即隐然有与孙中山一派分庭抗礼之势，其通过大量吸纳他党人员，壮大国民党的方式，更让习惯了过去革命党秘密帮会式运作的陈其美、戴季陶和胡汉民等人大感党的旧有基干遭到恶意侵蚀。如今，宋被刺使他们终于可以得偿所愿地回到以武力贯彻政治诉求的旧道路上。

 

同样，被“宋案”后铺天盖地的舆论声讨弄得焦头烂额的袁世凯也重新拾起了“实力政治”的旧套，不再对革命派当年强加的《临时约法》“藩篱”有所迁就了。1913年4月26日，就在第一届国会召开后不久，北京政府不经国会审议，与英法德俄日五国银行团达成总计2500万英镑的“善后大借款”，引发了国民党方面的激烈抗议。列强的金援让袁世凯面对孙中山一方可能发起的武装行动底气十足，他私下对梁士诒表示：“孙、黄等无非意在捣乱，我决不能以受四万万人财产、生命付托之重而听人捣乱者。彼等若有能力另组政府者，我即有能力毁除之。

 

如此情势下，南北双方兵戎相见已在所难免，7月，革命派的江西都督李烈钧于湖口举兵，“二次革命”爆发。然而由于事起仓促、力量涣散，且没有收获社会大众的支持，“二次革命”很快失败，孙中山、黄兴等人逃往日本，革命党人再度流亡海外。

 

战胜革命党后的袁世凯彻底成为北京政府的唯一主宰者，个人野心也随之大为膨胀，此时无论是《临时约法》抑或是国会都已无法再对其独裁权力形成阻碍了，但为了能成为民国的正式大总统，袁还是打算最后利用国会一番，他将原本先制定宪法、再选举总统的顺序强行更改为先选总统、后颁宪法，并于1913年10月10日如愿以偿地坐上了中华民国正式大总统的宝座。

 

面对袁世凯肆意扩张总统职权，缩小甚至取消国会权力的打算，以国会两院议员成立的“宪法起草委员会”在制定“天坛宪草”的过程中，抵挡住威胁和压力，坚持三权分立的原则和责任内阁制的基本精神，于10月31日完成了11章113条的《中华民国宪法（草案）》（“天坛宪草”）的修订工作，为中国近现代制宪史上留下了浓墨重彩的一笔。

 

“天坛宪草”的完成令袁世凯恼羞成怒，“此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大，何敢缄默而不言！”他认为这一切都是还在国会内活动的国民党籍议员存心捣鬼，必须狠下重手。11月4日，袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的资格，由于国民党是国会第一党，此举最终导致被取消资格的议员人数达到了438人，国会因无法达到法定开会人数，宣告停会。1914年1月，袁世凯因长期无法开会为由，彻底解散了国会两院。民国建立后曾十分兴盛的议会活动就此烟消云散。

 

民初的西式民主实验仅维持了不到一年便仓促谢幕，个中原因，制度移植出现的水土不服，以及中国因长期的专制皇权统治而缺乏骤然推行民主政治的基本土壤都是过去常常被讨论到的。但我们也必须看到，议会政治作为一项外来的政治制度，从建立到健全，本身就不是可以一蹴而就的，中间必将经历漫长的自我调整和自我完善的过程。

 

从这个角度看，民国建立后由建立临时参议院，到制定《临时约法》，再到组建政党、开设国会，虽然过程并非一帆风顺，但至少一个符合西方民主共和理念的政治框架已经搭建了起来，之后要做的应当是在这一框架内实现政治运转的制度化。但遗憾的是，无论是袁世凯的北洋集团，还是孙中山一方的革命阵营，都缺乏必要的耐心和责任心将这一制度化的道路进行到底。

 

就袁世凯一方来说，他们大多崛起于军旅，又在前清官场浸淫多年，传统的思维惯性让他们对新式的议会政治感到陌生和不适应，而宋教仁所鼓吹的“政党内阁”更令他们手足无措、倍感威胁，于是本能地诉诸于非制度化的途径来解决争议，间接促使了“宋案”的发生和袁世凯独裁体制的出现。

 

而就孙中山一方来说，出于功利主义的考虑，他们在袁世凯继任临时大总统时“因人设法”，通过内阁制的《临时约法》试图提防袁氏的专权，但事实证明，这一决定不仅损害了南、北双方的“互信”，也使《临时约法》内容本身存在“双头政治”、立法权过度扩张的弊病，在日后的实践过程中引发了巨大问题，更由此给予了袁世凯三番五次逾越法律行事的借口。

 

“宋案”爆发后，孙中山等人无视既有程序，坚持武力“讨袁”，放弃了在法律框架内解决问题的尝试，重新走回到辛亥革命前以暴力贯彻政治主张、以暴力宣示自身合法性的道路上，亲手砸毁了自己奠立的民国制度基石，这一选择对于此后中国历史的影响同样是深远的。

 

袁世凯解散国会后，直至1916年其因称帝失败郁郁而终，国会都未再恢复。袁世凯死后，民国第一届国会于1916年8月重开，此后经历了皖系执政时的第二届国会（“安福国会”）、孙中山护法运动时组织的“非常国会”、直系执政时于北京二次复会的一届国会，民国国会在磕磕绊绊中又延续了8年。

 

在北洋军阀统治时期，民国国会处在一个十分微妙的地位上，尽管此时国会已完全丧失了代议制机关的基本职能，完全沦为军阀手中的工具，但出于寻求统治合法性和社会认可的需要，无论当政的是皖系的段祺瑞，还是直系的曹锟、吴佩孚，都会确保其推出的内阁名单得到国会多数票的认可。就这样，议会这个自西方传入的民主制度又变相作为北洋军阀统治的法理源泉存在着。

民国国会的衰亡看似出于偶然。如果没有1923年的曹锟贿选所造成的国会信誉破产和外在观感的极速劣质化，如果没有1924年的北京政变和直系政权的一朝倾覆，或许国会还可以再支撑下去。然而在第二次直奉战争后实际左右北京政局的奉系张作霖由于并非来自北洋集团嫡系，对于维持国会也就抱无所谓的态度。1924年12月14日，北京临时执政府宣布废除“法统”，民元的《临时约法》失其效力，国会两院所有机关全数解散。

 

此后，中国再未建立国会。国内民众对国会弃之如敝屣很可以作为近代中国社会发展的一个风向标，伴随深度与广度远超辛亥革命的国民革命迅猛展开，新兴的革命党中国国民党与中国共产党已将效法的目标瞄准了苏俄布尔什维克的党治体制，苏俄全能型政党所显示出的强大组织动员能力，完全不是民初的议会政党可比拟的，由此看来，民国议会的衰亡某种程度上也是势所必然。

 

来源：历史研习社

2020年10月17日