编者按：随着中国社会的利益分化、公共领域内多元博弈的出现、公民权利意识的觉醒、民意表达热情的高涨，公众参与的问题变得前所未有的迫切。从沪杭磁悬浮事件到太湖蓝藻污染事件，从厦门化工事件到山西黑窑事件，公民表达对政府行为的影响力被证明不容小窥。如何扩大公众参与，已经是政府公共决策不可回避的问题。当我们说到“民主”时，其实它不应该仅仅指向宏观叙事的大型选举，更需要落实为琐碎而实在的公众参与。然而，与巨大的公民利益表达需求相比，制度化的公众参与渠道目前还供应不足，这种供需不对称甚至导致了某些公共危机的发生。我们的访谈对象贺卫方先生观察到，公众参与渠道的不足，也使得中国的互联网承载了太大显示民意的功能。我们将之称为“公众参与的网络依赖症”。针对这一征候，我们相信最有效的药方就是，让公众参与得到更宽的渠道、更坚实的制度保障。

贺卫方

贺卫方:1960年生，曾在美国哈佛大学法学院做访问学者。现任北京大学法学院教授。研究和教学领域包括法理学、法制史以及比较法学等。著有《司法的理念与制度》、《法边馀墨》、《具体法治》、《运送正义的方式》等。

多元博弈需要公众参与

南都周刊：近年来，政府在制定公共事务的重大决策方面，慢慢遭遇到了来自民意的种种抗衡和舆论的多方压力。从某种意义上来说，是不是意味着我们的公共决策体制必须随着这种民意博弈的发展，应当发生一些变化了？

贺卫方：从理论上来讲，民主体制要追求的就是这样的目标：民意应当受到充分的重视和尊重。因为涉及到公共事务，就应该让所有人都有机会参与决策，否则的话，这样的决策就缺乏正当程序。有时候带来很大的抵触和逆反心理，人们就会把这个决策视为外部强加给自己的，一个跟自己息息相关的事项却无法参与决策，人们当然会不满意。

今天的社会越来越趋向多元，利益参差，观念歧异，视角不同，所以，某种全体共识的达成几乎是不可能的事情。在这种情况下，政府在决策的时候，由于涉及到利益的分配，那些认为自己利益受损的人们少不了要表达自己的不满。例如，政府要建设一家工厂，好像有很多的好处，外来投资的增加，就业机会的扩大，GDP增长……但是，如果这样的工厂可能带来污染，直接危及所在地方居民的健康和安全，居民提出质疑甚至出来抗议是完全正常的。

南都周刊：面对抗议，或者说面对公共危机，政府如何进行应对和决策，就决定了事态的发展和政府决策机制的成熟度。

贺卫方：是的，这种局面之下，政府应该敢于让百姓共同参与、见证决策，当然，风险也由决策者共同承担。我们需要为这种民主决策提供适当的程序，让不同的利益集团能够参与其中，各展其志，经过充分的审议，最终作出决议。不少国家的情况表明，议会正是这类决策的最好平台。为了使得各种意见都能得到表达，游说者们使出浑身解数，合纵连横，极尽摇唇鼓舌之能事；代议士们唇枪舌剑地展开辩论，把不同的利益诉求清晰地展现出来，也把相关决策的利弊得失加以细致地论证。与此同时，通过多种媒体让公众及时准确地了解完整的信息，从而有助于决策的执行。

不过，道理虽然如此，真正实现起来却是相当不易。最严重的困难来自政府总是以为自己是正确的，一切对立的观点都是必须压制的，压制的结果只能使得不满愈发强化，对抗日趋激烈，一些最初抱着善意和建设心态的批评者逐渐被推到敌对的一边，最终走向一种不可收拾的结局。

南都周刊：就是说，民众的力量通过各种方式发出声音之后，政府的决策体制还没有来得及改变，而且应对这种公共危机的方式常常是压制多于疏导，透明度仍然不够，决策机制改变的过程过于缓慢，滞后于大众对于政府的期待了。

贺卫方：确实是非常缓慢，可以说是过分缓慢。不仅仅是全国的某种决策，而且也包括地方、包括非常具体的企业内部的、村子里面、大学里面（的公共事务），所有的这些看起来都没有能够及时地采取民主的逻辑进行决策。

南都周刊：在您看来，改变过程比较缓慢的原因是什么？

贺卫方：我想可能有这几方面的原因吧：

第一个原因，是我们这样的一个体制，长期以来并不是一个能够让相关的社会成员参与决策的体制，民主变得多余，甚至认为对于任何决策过程进行制约，无论是来自民主还是法制的制约都是多余的。但是为什么需要有制约呢？因为所谓代表根本利益是需要论证的，关系到利益调整与分配的决策必然要有民主的过程的，否则就是对某些群体利益的无端剥夺。

第二个原因，在任何参与的过程中，有不少地方的人们愿意进行参与，但是参与的热情得不到官方的任何响应，也缺乏合理的程序。对于涉及公共事务的重大决策，关系民众利益的，属于民生范围的，这种重大决策，民众是有充分的参与的利益驱动的，但是这种热情和愿望，往往缺乏固定的途径和正当的方式。

比如说从西方一些国家的经验来看，民选的代议机关是参与的最重要途径。另外一种途径，我们可以在媒体上发表我们对某种事物的看法。无论是谁在推动这个决策，我们仍然可以发出自己清晰的评论、批评。这种批评对于决策过程会产生影响。这也是一种参与的模式，但是这个前提离不开新闻方面的合理的管理体制。第三种模式的参与看起来有点消极，但是非常重要，在所有社会力量中显得特别重要，那就是抗议。这种权利看起来比较消极，但是它能够唤起更多人对于相关决策内涵的关注。如果公共决策只是保护多数人的利益，即使是民主体制下也是多数人的利益，但是少数人的权利怎么保障？有时候是通过这样一种方式唤起人们对少数人权利或者利益的关注。

大家何以过多地依赖互联网

南都周刊：近几年来，由于互联网的发达，互联网上面传达的民意也慢慢受到了重视。假如我们只有互联网或者是民间的通讯工具这样一些相对分散的，不成体制的方式，是不是远远不够、甚至说明恰恰是正规体制的不完善？

贺卫方：当然，互联网这种民意的显示机制是空前的。过去我们没有过这种比较直接能够显示民意的途径。现在我觉得它至少是一个最接近于直接民意现实的重要途径。

但是互联网也有互联网的问题，比如说这种民意只是来自社会的部分成员。可以说直到今天能够上网的人仍然是社会中的少部分成员。你很难想象，穷乡僻壤的农民也上网，他们根本没有机会上网。所以网上的民意不一定真正代表这个国家所有人的真实感受。你要深入地了解所有社会成员对这个问题的看法，仅仅通过互联网了解还是远远不够的。也许可以说没有一种模式是完美的。但是互联网有它的缺陷这一点是应该承认的。

第二个方面，媒体类型现在呈现出不合理的两极化。没有哪个西方国家的互联网承载了这么大的显示民意的功能。大家平常都还是看传统的报纸。英国人看《卫报》，德国人看《明镜》，美国人看《纽约时报》，他们觉得这已经显示了不同的观点，而且是比较规范和成熟的，只有在我们这儿，大家这么多地依赖互联网，觉得互联网能够给我们带来真正的情绪的宣泄。所以有时候在我看来不是一种健全的理性占据了主导地位。

南都周刊：当恰当的渠道和途径不够畅通的时候，互联网等诸种民间形式的优势体现到了极致，但是也出现了您所说的这种种弊端和局限。

贺卫方：是的，我们的社会在面对公共事件、某种社会危机的时候，需要有一种大致上被认为在程序上是非常正当的方式来解决危机。单靠互联网等民间途径，它的功能是非常有限的，甚至由于正当途径受阻而表现出来的另外一种情绪，就是消极和不够理性的。比如说，按照目前的司法模式，很多案件在网上引起大量争议，是由于人们不相信它的结果是公正的，这个时候就容易表现得情绪化。我们必须要采取一种更加被社会成员认可、更加透明、公正的程序来化解危机、解决问题。

比如说黄静事件，人们会不会相信，湘潭市的公安部门甚至法院最后作出的决定是公正的。有时候就难免瓜田李下的效应。河北省的聂树斌案件也是前年报道出来的被认为是误判死刑的案件，最终得出结论的，居然还是河北省当地的有关部门。所有这些案例，都凸现了目前我们在社会管理方面的重大缺陷。这种欠缺，最终还是应当由这个体制的改革来解决，而不是靠互联网，靠民意，靠群情激奋来解决，毕竟被披露出来的，并且引起广泛关注的事件，只是冰山一角，大量的事情的公正解决，需要依赖牢固、正当的途径和体制来保证。

我们现在所谓的条块分割、以块为主，整个国家的管理完全陷于一种割据当中。对一些重大事件没有办法给人们一个令人满意的交代，你做错了人们愤怒，你做对了人们也愤怒。

在什么问题上该使用民意

南都周刊：做对了，也遭受怀疑，是因为程序本身欠缺正当性，决策过程欠缺透明度？如何保障整个程序的正当性和公正性？如果没有保障的话，人们往往就会怀疑，即便举办了所谓的听证会和专家论证的程序，人们也会怀疑你如何保障这些论证不被权力所利用。

贺卫方：对。你到底怎么做的？你毕竟有利益在其中，谁会相信你？我们现在的听证还停留在非常幼稚的阶段，或者说根本没有走向轨道的阶段。比如某次听证，居然听证头天还要彩排一次，每个人发表的观点提前都要了解一下，这哪里是听证？完全是演戏给大家看。再早几年包括“非典”的时候，也是因为知情权没有受到充分的重视，而引起了民众的反弹。这些激烈的反弹往往都是因为我们应当拥有知情和参与的权利没有受到充分的重视。

南都周刊：在您看来，当下这种条件之下，我们如何通过整个体制的改善来达到应有的公正？让民意诉求得到最大限度的满足？

贺卫方：首先是观念的改变。不能够想象政府机关所做的决策无论什么时候都是对的、都是代表人民利益的，这是不可能的。现在看来，政府本身也可能犯错误，他们的判断也可能出问题。有时候他们会受到腐败等其他因素的影响，有时候政府机关也会有他们不同于人民利益的自己的利益。比如说GDP增长对政府官员升迁起到的作用，这方面都会使政府决策出现问题和错误。所以我们必须有政府可能会犯错误，而且经常会犯错误的观念，这是建立政府应当更加容忍人民表达自己不同意见的制度的前提条件。

另外一个方面，要逐渐开放更多的空间、提供更多的平台让人民能够显示出自己对某些问题意见不同的看法。各级人大常委会的会议，是否能够逐渐地把职能加以拓展，能够让会议里面经常出现一些不同意见的真实的争论、激烈的争论。我们是否能够让新闻更加多元化，而不是一元化。还有是否可以拓展听证会适应的规模，让听证会具有能够显示不同民意的机会。

最重要的在于让不同的利益群体能够发出自己的声音，无论是什么样的声音，我们应该相信人民自己本身的判断能力。

南都周刊：还有一个问题，政府在什么问题上该使用民意调查，什么时候动用的民意调查是滥用？比如说2006年四川泸州对“钉子户”事件首次动用所谓民意调查，调查了2000户，有94%支持政府必要时强拆，认为居民的要求是过分的，只有98户投了反对票。有住户认为，政府此举可能是在作秀走过场，可能在滥用民意。

贺卫方：这主要看民意调查是不是能够保证客观、中立。政府来组织民意调查，人们对它的公正性和客观性提出怀疑是非常正当的。因为很多数据怎么统计出来的还是不知道的。所以调查这种事情还是放给中立的媒体、调查机构来进行是比较合理的。但是在这方面，我们的体制几乎没有什么途径来保证这些调查的进行，也无法充分让民意调查成为一项常规的决策依据，成为政府部门自我评价的一个标尺，一个调适官方和民间立场的杠杆。

南都周刊：而且这也涉及到在什么问题上该使用民意调查，什么问题不该。像拆迁这种涉及到如何处理私人物权的问题，在西方也似乎并没有通过民意调查来强行决议。

贺卫方：对。处理私人物权的问题不能通过民主的逻辑，大家表决该不该剥夺一个有钱人的财产，这也是很恐怖的。这是多数人对少数人的暴力了。

编者按：随着中国社会的利益分化、公共领域内多元博弈的出现、公民权利意识的觉醒、民意表达热情的高涨，公众参与的问题变得前所未有的迫切。从沪杭磁悬浮事件到太湖蓝藻污染事件，从厦门化工事件到山西黑窑事件，公民表达对政府行为的影响力被证明不容小窥。如何扩大公众参与，已经是政府公共决策不可回避的问题。当我们说到“民主”时，其实它不应该仅仅指向宏观叙事的大型选举，更需要落实为琐碎而实在的公众参与。然而，与巨大的公民利益表达需求相比，制度化的公众参与渠道目前还供应不足，这种供需不对称甚至导致了某些公共危机的发生。我们的访谈对象贺卫方先生观察到，公众参与渠道的不足，也使得中国的互联网承载了太大显示民意的功能。我们将之称为“公众参与的网络依赖症”。针对这一征候，我们相信最有效的药方就是，让公众参与得到更宽的渠道、更坚实的制度保障。

贺卫方

贺卫方:1960年生，曾在美国哈佛大学法学院做访问学者。现任北京大学法学院教授。研究和教学领域包括法理学、法制史以及比较法学等。著有《司法的理念与制度》、《法边馀墨》、《具体法治》、《运送正义的方式》等。

多元博弈需要公众参与

南都周刊：近年来，政府在制定公共事务的重大决策方面，慢慢遭遇到了来自民意的种种抗衡和舆论的多方压力。从某种意义上来说，是不是意味着我们的公共决策体制必须随着这种民意博弈的发展，应当发生一些变化了？

贺卫方：从理论上来讲，民主体制要追求的就是这样的目标：民意应当受到充分的重视和尊重。因为涉及到公共事务，就应该让所有人都有机会参与决策，否则的话，这样的决策就缺乏正当程序。有时候带来很大的抵触和逆反心理，人们就会把这个决策视为外部强加给自己的，一个跟自己息息相关的事项却无法参与决策，人们当然会不满意。

今天的社会越来越趋向多元，利益参差，观念歧异，视角不同，所以，某种全体共识的达成几乎是不可能的事情。在这种情况下，政府在决策的时候，由于涉及到利益的分配，那些认为自己利益受损的人们少不了要表达自己的不满。例如，政府要建设一家工厂，好像有很多的好处，外来投资的增加，就业机会的扩大，GDP增长……但是，如果这样的工厂可能带来污染，直接危及所在地方居民的健康和安全，居民提出质疑甚至出来抗议是完全正常的。

南都周刊：面对抗议，或者说面对公共危机，政府如何进行应对和决策，就决定了事态的发展和政府决策机制的成熟度。

贺卫方：是的，这种局面之下，政府应该敢于让百姓共同参与、见证决策，当然，风险也由决策者共同承担。我们需要为这种民主决策提供适当的程序，让不同的利益集团能够参与其中，各展其志，经过充分的审议，最终作出决议。不少国家的情况表明，议会正是这类决策的最好平台。为了使得各种意见都能得到表达，游说者们使出浑身解数，合纵连横，极尽摇唇鼓舌之能事；代议士们唇枪舌剑地展开辩论，把不同的利益诉求清晰地展现出来，也把相关决策的利弊得失加以细致地论证。与此同时，通过多种媒体让公众及时准确地了解完整的信息，从而有助于决策的执行。

不过，道理虽然如此，真正实现起来却是相当不易。最严重的困难来自政府总是以为自己是正确的，一切对立的观点都是必须压制的，压制的结果只能使得不满愈发强化，对抗日趋激烈，一些最初抱着善意和建设心态的批评者逐渐被推到敌对的一边，最终走向一种不可收拾的结局。

南都周刊：就是说，民众的力量通过各种方式发出声音之后，政府的决策体制还没有来得及改变，而且应对这种公共危机的方式常常是压制多于疏导，透明度仍然不够，决策机制改变的过程过于缓慢，滞后于大众对于政府的期待了。

贺卫方：确实是非常缓慢，可以说是过分缓慢。不仅仅是全国的某种决策，而且也包括地方、包括非常具体的企业内部的、村子里面、大学里面（的公共事务），所有的这些看起来都没有能够及时地采取民主的逻辑进行决策。

南都周刊：在您看来，改变过程比较缓慢的原因是什么？

贺卫方：我想可能有这几方面的原因吧：

第一个原因，是我们这样的一个体制，长期以来并不是一个能够让相关的社会成员参与决策的体制，民主变得多余，甚至认为对于任何决策过程进行制约，无论是来自民主还是法制的制约都是多余的。但是为什么需要有制约呢？因为所谓代表根本利益是需要论证的，关系到利益调整与分配的决策必然要有民主的过程的，否则就是对某些群体利益的无端剥夺。

第二个原因，在任何参与的过程中，有不少地方的人们愿意进行参与，但是参与的热情得不到官方的任何响应，也缺乏合理的程序。对于涉及公共事务的重大决策，关系民众利益的，属于民生范围的，这种重大决策，民众是有充分的参与的利益驱动的，但是这种热情和愿望，往往缺乏固定的途径和正当的方式。

比如说从西方一些国家的经验来看，民选的代议机关是参与的最重要途径。另外一种途径，我们可以在媒体上发表我们对某种事物的看法。无论是谁在推动这个决策，我们仍然可以发出自己清晰的评论、批评。这种批评对于决策过程会产生影响。这也是一种参与的模式，但是这个前提离不开新闻方面的合理的管理体制。第三种模式的参与看起来有点消极，但是非常重要，在所有社会力量中显得特别重要，那就是抗议。这种权利看起来比较消极，但是它能够唤起更多人对于相关决策内涵的关注。如果公共决策只是保护多数人的利益，即使是民主体制下也是多数人的利益，但是少数人的权利怎么保障？有时候是通过这样一种方式唤起人们对少数人权利或者利益的关注。

大家何以过多地依赖互联网

南都周刊：近几年来，由于互联网的发达，互联网上面传达的民意也慢慢受到了重视。假如我们只有互联网或者是民间的通讯工具这样一些相对分散的，不成体制的方式，是不是远远不够、甚至说明恰恰是正规体制的不完善？

贺卫方：当然，互联网这种民意的显示机制是空前的。过去我们没有过这种比较直接能够显示民意的途径。现在我觉得它至少是一个最接近于直接民意现实的重要途径。

但是互联网也有互联网的问题，比如说这种民意只是来自社会的部分成员。可以说直到今天能够上网的人仍然是社会中的少部分成员。你很难想象，穷乡僻壤的农民也上网，他们根本没有机会上网。所以网上的民意不一定真正代表这个国家所有人的真实感受。你要深入地了解所有社会成员对这个问题的看法，仅仅通过互联网了解还是远远不够的。也许可以说没有一种模式是完美的。但是互联网有它的缺陷这一点是应该承认的。

第二个方面，媒体类型现在呈现出不合理的两极化。没有哪个西方国家的互联网承载了这么大的显示民意的功能。大家平常都还是看传统的报纸。英国人看《卫报》，德国人看《明镜》，美国人看《纽约时报》，他们觉得这已经显示了不同的观点，而且是比较规范和成熟的，只有在我们这儿，大家这么多地依赖互联网，觉得互联网能够给我们带来真正的情绪的宣泄。所以有时候在我看来不是一种健全的理性占据了主导地位。

南都周刊：当恰当的渠道和途径不够畅通的时候，互联网等诸种民间形式的优势体现到了极致，但是也出现了您所说的这种种弊端和局限。

贺卫方：是的，我们的社会在面对公共事件、某种社会危机的时候，需要有一种大致上被认为在程序上是非常正当的方式来解决危机。单靠互联网等民间途径，它的功能是非常有限的，甚至由于正当途径受阻而表现出来的另外一种情绪，就是消极和不够理性的。比如说，按照目前的司法模式，很多案件在网上引起大量争议，是由于人们不相信它的结果是公正的，这个时候就容易表现得情绪化。我们必须要采取一种更加被社会成员认可、更加透明、公正的程序来化解危机、解决问题。

比如说黄静事件，人们会不会相信，湘潭市的公安部门甚至法院最后作出的决定是公正的。有时候就难免瓜田李下的效应。河北省的聂树斌案件也是前年报道出来的被认为是误判死刑的案件，最终得出结论的，居然还是河北省当地的有关部门。所有这些案例，都凸现了目前我们在社会管理方面的重大缺陷。这种欠缺，最终还是应当由这个体制的改革来解决，而不是靠互联网，靠民意，靠群情激奋来解决，毕竟被披露出来的，并且引起广泛关注的事件，只是冰山一角，大量的事情的公正解决，需要依赖牢固、正当的途径和体制来保证。

我们现在所谓的条块分割、以块为主，整个国家的管理完全陷于一种割据当中。对一些重大事件没有办法给人们一个令人满意的交代，你做错了人们愤怒，你做对了人们也愤怒。

在什么问题上该使用民意

南都周刊：做对了，也遭受怀疑，是因为程序本身欠缺正当性，决策过程欠缺透明度？如何保障整个程序的正当性和公正性？如果没有保障的话，人们往往就会怀疑，即便举办了所谓的听证会和专家论证的程序，人们也会怀疑你如何保障这些论证不被权力所利用。

贺卫方：对。你到底怎么做的？你毕竟有利益在其中，谁会相信你？我们现在的听证还停留在非常幼稚的阶段，或者说根本没有走向轨道的阶段。比如某次听证，居然听证头天还要彩排一次，每个人发表的观点提前都要了解一下，这哪里是听证？完全是演戏给大家看。再早几年包括“非典”的时候，也是因为知情权没有受到充分的重视，而引起了民众的反弹。这些激烈的反弹往往都是因为我们应当拥有知情和参与的权利没有受到充分的重视。

南都周刊：在您看来，当下这种条件之下，我们如何通过整个体制的改善来达到应有的公正？让民意诉求得到最大限度的满足？

贺卫方：首先是观念的改变。不能够想象政府机关所做的决策无论什么时候都是对的、都是代表人民利益的，这是不可能的。现在看来，政府本身也可能犯错误，他们的判断也可能出问题。有时候他们会受到腐败等其他因素的影响，有时候政府机关也会有他们不同于人民利益的自己的利益。比如说GDP增长对政府官员升迁起到的作用，这方面都会使政府决策出现问题和错误。所以我们必须有政府可能会犯错误，而且经常会犯错误的观念，这是建立政府应当更加容忍人民表达自己不同意见的制度的前提条件。

另外一个方面，要逐渐开放更多的空间、提供更多的平台让人民能够显示出自己对某些问题意见不同的看法。各级人大常委会的会议，是否能够逐渐地把职能加以拓展，能够让会议里面经常出现一些不同意见的真实的争论、激烈的争论。我们是否能够让新闻更加多元化，而不是一元化。还有是否可以拓展听证会适应的规模，让听证会具有能够显示不同民意的机会。

最重要的在于让不同的利益群体能够发出自己的声音，无论是什么样的声音，我们应该相信人民自己本身的判断能力。

南都周刊：还有一个问题，政府在什么问题上该使用民意调查，什么时候动用的民意调查是滥用？比如说2006年四川泸州对“钉子户”事件首次动用所谓民意调查，调查了2000户，有94%支持政府必要时强拆，认为居民的要求是过分的，只有98户投了反对票。有住户认为，政府此举可能是在作秀走过场，可能在滥用民意。

贺卫方：这主要看民意调查是不是能够保证客观、中立。政府来组织民意调查，人们对它的公正性和客观性提出怀疑是非常正当的。因为很多数据怎么统计出来的还是不知道的。所以调查这种事情还是放给中立的媒体、调查机构来进行是比较合理的。但是在这方面，我们的体制几乎没有什么途径来保证这些调查的进行，也无法充分让民意调查成为一项常规的决策依据，成为政府部门自我评价的一个标尺，一个调适官方和民间立场的杠杆。

南都周刊：而且这也涉及到在什么问题上该使用民意调查，什么问题不该。像拆迁这种涉及到如何处理私人物权的问题，在西方也似乎并没有通过民意调查来强行决议。

贺卫方：对。处理私人物权的问题不能通过民主的逻辑，大家表决该不该剥夺一个有钱人的财产，这也是很恐怖的。这是多数人对少数人的暴力了。