曾建元
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员
国民党反向操作核四公投的欺骗性
在国人对于日本福岛核能发电厂核子灾害的余悸犹存之际，政府于年初追加台湾电力股份有限公司第四座核能发电厂龙门核能发电厂兴建工程预算新台币一百一十七点四亿元之后，竟拟于六月再向立法院提出四百亿元新台币的追加预算案，在不耐庞大的财政支出以及忧虑核灾风险的情况下，社会上重新引发了关于核四续建与否的议论。新任行政院长江宜桦一反中国国民党既有的做法，承接民主进步党和反核运动的一向主张，同意将核四续建与否之问题交付公民投票公决，并说服总统兼国民党主席马英九接受该一方案。但在此同时，江宜桦也表达了政府支持核四续建的立场，并以个人去留来表示对于捍卫核四续建政策的负责态度。
马英九政府既主张续建核四，又故作开明状地要以公投公决，其实是看穿了现行〈公民投票法〉的漏洞，而意欲耍弄人民。〈公民投票法〉规定公民投票案的可决门坎为全国投票权人过半数，未达可决门坎的法律效果是否决原案，而非该次公投无效，故而乃具有政策上的拘束力。〈公民投票法〉此一设计原意以为公投可决门坎提高，可以强化公投结果的民主正当性，殊不知，若将未达可决门坎的公投结果定性为否决，则无异降低了否决的民主正当性，事实上是使否决毫无门坎限制，而这也造成了制度性地对于公投推动者的惩罚，因为弃权票被归入反对票，反对者只要冷却公投议题，让人民对投票意兴阑珊，便可以轻易否决公投提案，如此根本无法期待正反双方会展开理性沟通和真诚对话，从而使公投成为沟通共识的确认程序。
由于台湾的现行〈公民投票法〉制度设计不良，于是就会产生本文称之为「反向公投」的政治操作，即鼓励特定政策的拥护者，利用公投否决的便宜性，提出与其真实立场相反的公投提案，而任由该一提案遭受否决，使自己的政策主张得到公投所象征的直接民权层次上的背书。这就会产生一种荒谬的情形，即一个因投票不足而被否决的提案，其提案人反而可以公投的名义要求政府执行其真实的主张。
反向公投，法所未禁
由台湾团结联盟主席黄昆辉于二零一零年领衔提案的〈ECFA公投提案〉，即为一反向公投案，该提案主文为：「您是否同意政府与中国签订〈海峡两岸经济合作架构协议〉？」台联反对两岸签署〈两岸经协〉（Economic Cooperation Framework Agreement; ECFA），但该一提案之意旨却是支持〈两岸经协〉。行政院公民投票审议委员会驳回该案有两个理由，其一即质疑该案的主旨和提案人立场不同，会造成投票人认知上的混淆。行政院公审会称：「人民提起之公投提案，应持改变现状之立场，始符公投法之制度设计，但本公投案提案人系持反对立场，却以正面表述之命题，交付公民为行使同意或不同意之投票，致使即便投票通过，也丝毫不能改变现状，权责机关无须有改变现状之任何作为，故本公投提案非属公投法第二条所定之重大政策之复决」，此说的谬误在于〈公投法〉从未规定人民提起之公投提案应持改变现状之立场，而尽管投票通过不能改变现状，但投票不通过却可改变现状，如此，本案怎非属〈公投法〉第二条所定之重大政策之复决？
黄昆辉不服公审会之处分，乃对行政院进以提起行政诉讼，最高行政法院于
二零一二年六月作成〈一百零一年度判字第五一四号〉判决，判决黄昆辉胜诉，即持前述意见，认为〈公投法〉从未规定人民提起之公投提案应持改变现状之立场，公审会以〈公投法〉未有之规定加诸于人民行使〈宪法〉上创制、复决权之限制，既违反〈公投法〉之体系解释，亦抵触〈宪法〉上之法律保留原则，故而要求公审会应依判决意旨重审该案。不过，最高行政法院也肯定公审会有实质审查公投提案的权力，而不止于〈公投法〉第三十四条之全国性公民投票事项和投票三年内禁止重复提案之同一事项的认定。行政院公审会于二零一二年七月重审〈ECFA公投提案〉，回避了最高行政法院判决其败诉的理由，而以该案主文与提案理由「相互矛盾或显有错误，致不能了解其提案真意」，违反〈公投法〉第十四条第一项第四款之规定；以及〈两岸经协〉涉及关税减免，依〈公投法〉第二条第四项规定，租税不得作为公民投票之提案事项，该公投提案内容涉及租税事项等为由，应予以驳回。黄昆辉不符公审会新的决定，已再度提出行政救济。
台湾公投民主发展面临严峻挑战
反向公投既已为最高行政法院所肯定，国民党则师其故技，委由党籍立法委员李庆华在立法院提出〈核四停建公投案〉。〈公投法〉第三十三条第一向后段规定：「有关公共设施之重大政策复决案经否决者，自投票结果公告之日起至该设施完工启用后八年内，不得重行提出」，所以国民党的意图很明显，就是要利用反向公投，在〈核四停建公投案〉成案后冷处理，目的在使该案遭到否决，形成〈公投法〉上不得停建核四之认定，而求一劳永逸使核四至少启用八年。
这将是台湾公投民主发展的一大反挫，反向公投是摆脱鸟笼〈公投法〉限制的一个巧门，但却非正常和合理的制度运作，因为只要反向提案，接下来什么也不用作为，当公投程序走完，提案就会获致〈公投法〉上否决的效果，而具有政策上的拘束力。一旦遭到滥用，伤害的将会是人们对于公投制度和所有公投提案的信任，反向公投的发动者根本不希望人民去投票，他们是标准的政治诈骗集团，他们可不想弄假成真。于是，我们可以想象，未来甚至可能出现中华人民共和国的同路人提出类似「你是否不同意台湾并入中华人民共和国」的公投提案，只要投票未达公民过半数的可决门坎，就会出现台湾人民经由公投同意并入中华人民共和国的解释，这就是典型的强奸民意。
解决这一制度信任危机的根本方式，就是修正〈公投法〉，废除可决门坎，改设公投决定有效门坎，其标准可再讨论，而当公投有效成立后，则以票数最高之选项为可决，这也意味着复数选项的容许性。国民党不可能同意在核四公投以前修法废除反向公投，倘若李庆华提案果真在立法院通过成案而交付公投，坚持非核家园理念的国人，届时只有背水一战，积极动员投票，让它最后得以可决。而未来我们则一定要为了台湾公投民主的正常发展，力求补正〈公投法〉。
民国一○二年四月二十二日凌晨二时于台湾苗栗地方法院职务宿舍
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员
国民党反向操作核四公投的欺骗性
在国人对于日本福岛核能发电厂核子灾害的余悸犹存之际，政府于年初追加台湾电力股份有限公司第四座核能发电厂龙门核能发电厂兴建工程预算新台币一百一十七点四亿元之后，竟拟于六月再向立法院提出四百亿元新台币的追加预算案，在不耐庞大的财政支出以及忧虑核灾风险的情况下，社会上重新引发了关于核四续建与否的议论。新任行政院长江宜桦一反中国国民党既有的做法，承接民主进步党和反核运动的一向主张，同意将核四续建与否之问题交付公民投票公决，并说服总统兼国民党主席马英九接受该一方案。但在此同时，江宜桦也表达了政府支持核四续建的立场，并以个人去留来表示对于捍卫核四续建政策的负责态度。
马英九政府既主张续建核四，又故作开明状地要以公投公决，其实是看穿了现行〈公民投票法〉的漏洞，而意欲耍弄人民。〈公民投票法〉规定公民投票案的可决门坎为全国投票权人过半数，未达可决门坎的法律效果是否决原案，而非该次公投无效，故而乃具有政策上的拘束力。〈公民投票法〉此一设计原意以为公投可决门坎提高，可以强化公投结果的民主正当性，殊不知，若将未达可决门坎的公投结果定性为否决，则无异降低了否决的民主正当性，事实上是使否决毫无门坎限制，而这也造成了制度性地对于公投推动者的惩罚，因为弃权票被归入反对票，反对者只要冷却公投议题，让人民对投票意兴阑珊，便可以轻易否决公投提案，如此根本无法期待正反双方会展开理性沟通和真诚对话，从而使公投成为沟通共识的确认程序。
由于台湾的现行〈公民投票法〉制度设计不良，于是就会产生本文称之为「反向公投」的政治操作，即鼓励特定政策的拥护者，利用公投否决的便宜性，提出与其真实立场相反的公投提案，而任由该一提案遭受否决，使自己的政策主张得到公投所象征的直接民权层次上的背书。这就会产生一种荒谬的情形，即一个因投票不足而被否决的提案，其提案人反而可以公投的名义要求政府执行其真实的主张。
反向公投，法所未禁
由台湾团结联盟主席黄昆辉于二零一零年领衔提案的〈ECFA公投提案〉，即为一反向公投案，该提案主文为：「您是否同意政府与中国签订〈海峡两岸经济合作架构协议〉？」台联反对两岸签署〈两岸经协〉（Economic Cooperation Framework Agreement; ECFA），但该一提案之意旨却是支持〈两岸经协〉。行政院公民投票审议委员会驳回该案有两个理由，其一即质疑该案的主旨和提案人立场不同，会造成投票人认知上的混淆。行政院公审会称：「人民提起之公投提案，应持改变现状之立场，始符公投法之制度设计，但本公投案提案人系持反对立场，却以正面表述之命题，交付公民为行使同意或不同意之投票，致使即便投票通过，也丝毫不能改变现状，权责机关无须有改变现状之任何作为，故本公投提案非属公投法第二条所定之重大政策之复决」，此说的谬误在于〈公投法〉从未规定人民提起之公投提案应持改变现状之立场，而尽管投票通过不能改变现状，但投票不通过却可改变现状，如此，本案怎非属〈公投法〉第二条所定之重大政策之复决？
黄昆辉不服公审会之处分，乃对行政院进以提起行政诉讼，最高行政法院于
二零一二年六月作成〈一百零一年度判字第五一四号〉判决，判决黄昆辉胜诉，即持前述意见，认为〈公投法〉从未规定人民提起之公投提案应持改变现状之立场，公审会以〈公投法〉未有之规定加诸于人民行使〈宪法〉上创制、复决权之限制，既违反〈公投法〉之体系解释，亦抵触〈宪法〉上之法律保留原则，故而要求公审会应依判决意旨重审该案。不过，最高行政法院也肯定公审会有实质审查公投提案的权力，而不止于〈公投法〉第三十四条之全国性公民投票事项和投票三年内禁止重复提案之同一事项的认定。行政院公审会于二零一二年七月重审〈ECFA公投提案〉，回避了最高行政法院判决其败诉的理由，而以该案主文与提案理由「相互矛盾或显有错误，致不能了解其提案真意」，违反〈公投法〉第十四条第一项第四款之规定；以及〈两岸经协〉涉及关税减免，依〈公投法〉第二条第四项规定，租税不得作为公民投票之提案事项，该公投提案内容涉及租税事项等为由，应予以驳回。黄昆辉不符公审会新的决定，已再度提出行政救济。
台湾公投民主发展面临严峻挑战
反向公投既已为最高行政法院所肯定，国民党则师其故技，委由党籍立法委员李庆华在立法院提出〈核四停建公投案〉。〈公投法〉第三十三条第一向后段规定：「有关公共设施之重大政策复决案经否决者，自投票结果公告之日起至该设施完工启用后八年内，不得重行提出」，所以国民党的意图很明显，就是要利用反向公投，在〈核四停建公投案〉成案后冷处理，目的在使该案遭到否决，形成〈公投法〉上不得停建核四之认定，而求一劳永逸使核四至少启用八年。
这将是台湾公投民主发展的一大反挫，反向公投是摆脱鸟笼〈公投法〉限制的一个巧门，但却非正常和合理的制度运作，因为只要反向提案，接下来什么也不用作为，当公投程序走完，提案就会获致〈公投法〉上否决的效果，而具有政策上的拘束力。一旦遭到滥用，伤害的将会是人们对于公投制度和所有公投提案的信任，反向公投的发动者根本不希望人民去投票，他们是标准的政治诈骗集团，他们可不想弄假成真。于是，我们可以想象，未来甚至可能出现中华人民共和国的同路人提出类似「你是否不同意台湾并入中华人民共和国」的公投提案，只要投票未达公民过半数的可决门坎，就会出现台湾人民经由公投同意并入中华人民共和国的解释，这就是典型的强奸民意。
解决这一制度信任危机的根本方式，就是修正〈公投法〉，废除可决门坎，改设公投决定有效门坎，其标准可再讨论，而当公投有效成立后，则以票数最高之选项为可决，这也意味着复数选项的容许性。国民党不可能同意在核四公投以前修法废除反向公投，倘若李庆华提案果真在立法院通过成案而交付公投，坚持非核家园理念的国人，届时只有背水一战，积极动员投票，让它最后得以可决。而未来我们则一定要为了台湾公投民主的正常发展，力求补正〈公投法〉。
民国一○二年四月二十二日凌晨二时于台湾苗栗地方法院职务宿舍
