王宏男
日裔美籍学者弗朗西斯•福山（Francis Fukuyama）在著名的《历史的终结与最后一人》（The End of History and the Last Man）一书中，预言西方民主体制与资本主义将成为世界潮流，而社会主义将在一九八○年代后迅速崩溃，随后市场经济取代计划经济，主导国家发展，民主自由制度获得全面性胜利。这本畅销巨作，狂卖三十年，迄今在国内坊间各大书局都尚可见到书影，也让福山名号响遍大街小巷，无人不知。政治学教科书谈到意识形态的章节里，经常出现：共产主义的衰亡是自由主义民主全然获胜的明证，也是人类政府的最后形式。这正是美国共和党员福山的经典名言，宣告不仅是意识形态终结，历史也终结了。
二○○四年出版的《强国论》（State-Building: Governance and World Order in the 21th Century），则是福山近三十年来写的第五本书，不如第一本引来广大回响，也不再替西方世界、特别是美国歌功颂德，而是强调九一一事件后民主国家的巨创，以致对于邪恶轴心、助长恐怖主义孳长的衰弱国家，升高了现代民主国家出兵与接管、治理的合理性，以消除大规模毁灭性武器的扩散。但他同样强调：如果这种恐怖威胁被严重夸大，那么美国预先防范战争的信念将成为全球动乱的主要根源。
虽然不再替美国背书与辩驳，但他强调最佳的制度仍然是民主政治与自由经济，而且对于冷战结束后那些衰败的国家，在国际问题的处理上，应着重在国家体制与治理能力的强化。首章就指出的几个非洲国家如狮子山，在国家体制效能（执行法律）及国家体制功能上（提供公共财、实施社会保险及教育、产业政策及财富重分配），位处在第三象限上，即低度国家体制效能与低度国家体制功能，美国在第一象限（高度国家体制效能与低度国家体制功能）、欧洲在第二象限（高度国家体制效能与高度国家体制功能）、开发中国家则落在第四象限（低度国家体制效能与高度国家体制功能）。他并就经济观点提出观察，第一象限是最佳选择，因为可以限制国家功能，又可发挥强大效能，但他也强调此一矩阵并无法将每一国家精确定位在该象限当中，主因在于各行政机构之间，在效能上有高低强落的区分，然而矩阵图却可凸显该国本质上在图中的动态移动方向，帮助厘清问题。
福山提出制度效能四个要素（即制度供应面向），包括：组织设计与管理、制度设计、合法化基础及社会与文化，四种知识转移性，分别由高而低，组织设计与管理最高（容易移转）、社会与文化要素最低（不易移转）；另则制度需求面，引发的因素包括：货币危机、经济衰退、恶性通货膨胀、革命或战争等。而现代化国家，诸如美国就负得起国家重建之责，但成功案例则寥寥可数。
在该书第二章，他谈到行政组织，经济学错误假设，将成员外在行为解释成「理性的效用极大化」，但内心却无法实际分析，应用在行政组织上，有可望而不可及之憾，因此，他看公部门，越看越像是黑洞。他指出以经济为基础理论，在行政组织中难以运行之处，特别是组织目标模糊及裁量权设定的问题上。包括新制度经济学中的公共选择理论、主理人与代理人理论，以及交易成本理论。他提到这种「方法论的个人主义」仅能提供些灼见，然而市场与组织不同处在于，规范与社会链接对组织成员选择的影响来得巨大地多，过度追求研究对象科学化，反而会付出重大代价，忽视行政组织在不同社会施行时的复杂层面。
再则，第三章指出这些衰弱国家将对工业化国家安全上带来威胁，在书中他提到索马利亚、海地、柬埔寨、波斯尼亚赫塞哥维纳、科索沃、卢安达、赖比瑞亚、狮子山、刚果及东帝汶等。然而这些第三世界国家仍拥有国家主权，其主权能否被西方强权侵略？福山强调他并不是为布什（George Herbert Walker Bush）政府攻打伊拉克辩护，布什政府对于动武可行性并没作好分析，且又将伊拉克与恐怖份子混为一谈。他认为非国家势力掌握毁灭性武器（核子武器），只要威胁迫在眉睫，则主权已不受到保护，而这些遭受威胁的国家则可以形同人道干预一样，挺进这些国家，接管治理工作，防范日后威胁。然而，谁有资格决定哪个国家主权可以侵犯？欧洲观点与美国存在本质上的歧异，欧洲主张民主正当性起源自国际社会的意志，其意涵远比个别的民族国家广阔；美国则认为任何一民主正当性来源，都不能高于宪政民主的民族国家。这一争论，迄今尚未定论，因此，应该是谁都不能合法侵略他国主权。尽管如此，他却引用卡根（Elena Kagan）的一段话：欧洲认为的和平与安全有如气泡，终究要仰仗美国的军力才能维系。虽然没直接挑明只有美国可以担负起这责任，但他特别指出只要任何一国遭受核武威胁，都有可能需要美国帮助，而美国预防性的作为、美国人的执念，随意发动战争侵略这些衰弱国家，很可能就会是全球的乱源。在最后尾章部分，则是以短短的篇幅带过，小而强国家体制的建构，才是国家力量的关键。而谁来维持世界秩序？欧洲与美国的角色都有待观察。
以上，系透过归纳方式，将书中内容简单描述，目的在了解其论述的要点。事实上，并不是只有福山不希望现代化国家对市场大量干预。对于西方利伯维尔场经济主导世界贸易，让各国由「穷」转「富」，晚近众多学者，皆有非常不同的看法。《富国为什么富，穷国为什么穷》（How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor）作者艾瑞克．S.．赖纳特（Erik S. Reinert）即指出：戴维．李嘉图（David Ricard）的比较优势理论，是奠基在西方传统古典经济思想，并不能为穷国带来经济成长，只会让穷国变得更穷，富国则更恒为富有。《失控的未来》（Freefall: America, Free Markets, and the Sinking of the World Economy）及《不公平的代价》（The Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangers Our Future）作者史迪格利兹（Joseph E. Stiglitz），不回避自己就是凯恩斯（John Maynard Keynes）的忠诚信徒，在《失控的未来》中，他指出：利伯维尔场经济已经让国家角色边缘化，进而造成全球金融危机、经济萧条，渐而掏空全球中产阶级；又在《不公平的代价》一书中，指出市场经济造成国家经济成长缓慢并不是最主要问题，最大的问题出在资源分配不均现象严重，他强调一个国家中只有1％民有、1％民治、1％民享，富人绑架政府、绑架穷人并非全都是全球化的结果，而是政府失能、政策失当所致。《正义：一场思辨之旅》（Justice: What’s The Right Thing To Do）作者麦可．桑德尔（Michael J. Sandel）是社群主义者，因此，他从社群角度来批判市场经济已经沦为工具导向，无法解决国家问题，在书中最后强调从美德与共善重建公民意识的重要性。《下一个荣景：政治如何搭救经济？》（The Conscience of a Liberal）作者克鲁曼（Paul Krugman）则是认为应该大胆追求扩张社会安全网和减少不平等的自由计划，他将此称之为新新政，特别是全民健康保险为其计划核心，但后来欧巴马（Barack Hussein Obama II）政府却未采用。当然，批评利伯维尔场经济理论学者族繁不及备载。
福山的《强国论》，虽然没像第一本《历史的终结与最后一人》那样，对超级大国——美国顶礼膜拜，但字里行间充分表现出他对于维护美国利益与制度充满信心。九一一恐怖事件，让他体认到国家体制建构的重要性，并重新思考美国的安全与国家利益。他的坚持与努力，是台湾政治、经济及社会学者的学习标杆。
