作者: 于建嵘 李连江 《领导者》杂志第十八期
问题的提出
五年来，我们共同关注农村政治的发展变化，协力研究了农民有组织抗争、信访制度的实施效果和乡镇政权退化。随着研究的逐步深入，费解的问题逐个清楚了，出乎意料的发现越来越少。但是，最近的一个偶然发现，完全出乎意料，促使我们重新思考一些问题。
这个发现是河南省S县两任政法委书记关于信访工作的讲话，由从该县到北京上访的一位“冤民”提供。讲话时间分别是2006年和2007年，场合分别是全县重复上访专项治理工作会议和全县信访稳定工作会议。讲话的大部分内容是我们熟悉的，诸如接访、息访、联席会议、听证会。让我们惊奇的是“销帐”或“销号”。
所谓销帐或销号，就是县政府或乡镇政府向中央和省信访部门的工作人员行贿，请求他们注销已经登记的来自本地的群众来访，或者拒绝登记来自本地的群众来访。两篇讲话都说得很明确。2006年的讲话这样说：“对已发生的上访，在劝返时必须注意同上级信访部门及省、市工作组的沟通，争取谅解、争取不通报。销帐要迅速，因为现在来访登记都在电脑上进行，或以电传形式向领导汇报，错过了时机，也许要以十倍的代价、十倍的努力才能处理。”2007的讲话一样直截了当：“如有上访，京、省值班人员直接通知责任单位一把手，安排销号、劝返事宜。”“责任单位负责上访发生当时的销号，要尽最大努力减少进入登记量。信访局负责每月通报前的沟通，压缩每月通报量。”
值得深思的是，S县的销帐和销号举措卓有成效。2007年的讲话是这样总结成效的：2007年1至3月份，S县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起（销帐成功率为96%)；到省上访41起55人，进入登记的只有7起（销帐成功率为87%)。显然，国家级信访部门和河南省信访部门对于S县的销帐举措十分合作。
稍后我们就发现，销帐并不是S县的专利，而是普遍存在的作法。例如，河北省的一位上访人员说，县政府为了销他的号花了5000元，他亲眼看见过报销单据，并且愿意提供证人的姓名和联系电话。又例如，山东省35名上访人员，联名指控国家信访局的某个工作人员被山东Z市政府收买，对于来自该市的上访人员一律拒绝登记。其它很多省市的上访人员也有类似的指控。不仅如此，销帐也不是最近这两年才有，只不过是2005年经过修订的《信访条例》实施后变得更加普遍而已。
我们一向把信访当作观察中国政治和社会的重要窗口。事实上，在目前的体制下，信访也是观察中国政府与社会互动的唯一窗口，因为普通老百姓唯有通过信访才能合法地向包括中央在内的各级政府表达意见，也唯有通过信访才能合法地对包括中央在内的各级政府表达意见。通过分析上访民众反映的问题和提出的诉求，可以相对集中地了解民情社意及其变迁，特别是可以感触到民众对于各级政府的期待和信任及其变化。同时，通过观察各级政府如何处理信访案件，特别是通过观察各级政府官员与信访人员的博弈，分析中央政府、各级地方政府、上访民众这三方多方向、多层次的交互作用，也可以获得许多关于中国政治运作的重要信息。从信访销帐现象我们看到了四个悖论。
其一，中央自上而下施压，导致的是压力的转移，不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央。从S县的销帐作法，我们不难看出这个中央通过给下级施压而给自己施压的政治机制。面对上级(市、省、最终是中央)的压力，S县政府试图通过销号减少进京上访的登记量。表面上看，S县政府确实加强了信访工作的力度，县领导对中央的权威表示了足够的臣服，中央的权威似乎得到了再次确认。然而实质上中央并不是赢家，充其量只能算是赢了一点面子。之所以这样说，原因是S县政府只是把来自中央的压力转移到本县上访民众的身上，而由于上访民众普遍不相信县政府是中央政府的忠实代表，他们一般不会屈服于县政府的压力，而是千方百计顶住压力进北京，这样一来，就在事实上把中央发出的压力反弹给了中央。我们的论点是对上访人员的访谈为依据的。例如，关于地方政府为什么不给他们解决问题以及地方政府与中央政府是否立场相同，一位来自河南省的上访人员是这样看的：“许多问题是长期积累下来的，很难一下子解决，动一个人可能会牵扯到许多人。下面的政府官员出了问题，上级的官员为了维护地方的安定，这时候不是想着去处理问题，而是帮助下面掩盖问题，中央和省级政府的意图不一定是一致的。再比如，某个官员从下面升到上面做官，他肯定也得帮助原来的部门掩盖问题，上下级官员是相互勾结在一起的，都腐败。”正是基于地方政府与中央不保持一致这种认识，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。还是这位来自河南省的上访人员说，“信访的用处在于给地方政府带来一种压力。我觉得地方政府还是怕中央政府的，信访出了问题地方政府要承担责任，他为了保乌纱帽，就想捂住问题。但是我们信访的次数越多，越有可能引起中央的重视，地方政府就会越害怕，我们问题就越有可能得到解决。”上访人员是真的这样认为，还是策略地这样表示，是个有待进一步验证的问题。但是，无可争议的是，不管他们是否真的认为中央比地方政府好，他们的实际作法都是一样的，那就是地方政府越压制上访，他们上访的劲头越大。几乎所有的上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么，北方的民众把这种作法叫做“哪壶不开提哪壶。”他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访，”诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。这样一来，上访人员很快就把地方政府转移到上访群众身上的压力返还给了中央。S县的情况如此，其他地区的情况也相似。概括成一句话，在信访问题上，面对包括县政府在内的地方政府的太极功夫，中央发力越大，受到的反弹就越大。
其二，中央在信访问题上自上而下施压，不仅不能消解压力，反而会增加压力，而且增加的压力的最后着力点也是中央自己。中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，正如我们上面看到的，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，事实就是事实，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。中央的意图与效果南辕北辙的最好例子是销帐。中央建立和维持信访制度，本意或许包括借用民众的力量防范腐败。然而，中央加强信访工作的客观效果却恰恰相反。在S县，我们看到的是归根结底来自中央的行政压力客观上迫使县政府用纳税人的钱贿赂包括国家信访局在内的上级信访部门。信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在S县，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器，中央给地方施压的结果是给自己增加压力。
第三个悖论我们姑且称之为地方政府悖论。顾名思义，地方政府一方面应该对中央政府负责，一方面应该对本地民众负责。如果不能两全，至少得对一个方面负责。作为一级地方政府，县政府应该一方面应该对中央政府负责，一方面对本县人民负责。但是，在S县关于信访销帐的这两份讲话中，既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责。我们看到的是仅仅是对某一个顶头上司效力。一切努力，一切开销(我们很好奇这个开销如何在在财政体制内消化)，要么是为了保稳县委书记和县长头上的乌纱帽，要么是为了确保市委书记的仕途畅通。2007年的讲话，强调的是保障县委书记和县长不被否决。2006年的讲话强调的是不影响市委书记当选省委常委。有文为证：“10月12日，市委、市政府召开了全市重复上访专项治理工作会议，根据L书记的要求，决定在全市开展为期2个月(10至11月)的重复上访专项治理。同时，省八次党代会将于21至27日在郑州召开，会议的主要内容是换届选举，且我市L书记是常委侯选人，做为(按：原文如此)这期间的信访稳定工作十分重要。”顶头上司的仕途是唯一的理由，是压倒一切考量的理由，中央的目的是什么，民众的利益是什么，完全不在话下。这样的地方政府，恐怕不是任何一种政治体制能够消受的。
第四个也是最后一个悖论还是关于中央。我们认为，中央在信访问题上自上而下施压，本意或许是让地方政府在本地熄灭民怨的火焰，结果却很可能是引火烧身。第一第二个悖论讲的是中央的努力客观上与结果背道而驰，但那还是客观过程。信访人员客观上把来自中央的压力返还给中央，而且可能连本带利返还给中央，但他们并不一定有意识这样做。第三个悖论讲的是，一些上访人员很可能会走向或已经走到有意识对抗中央的地步，而把上访人员从信任中央的政治行动者转化成不信任中央的政治行动者的力量，很可能正是来源于中央政府。从信访销帐可以看出，中央的压力会迫使地方政府去腐化国家信访部门，而国家信访部门的腐败，除了在体制内平添一个政治腐败点，还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来，这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。河南省S县政法委书记的讲话被上访人员传到北京后，在来京上访的人员中迅速扩散，极大地打击了上访人员对于国家信访部门的信任，并连带损害他们对于中央的信任。本来，在许多信访民众眼中，信访部门虽然不象他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员，他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。如此一来，在上访民众的心目中，能够称得上中央的政府机关就会越来越少，能够代表中央的国家领导人也会越来越少。如果他们失去对中央政府的信任，他们就可能产生政治绝望情绪。政治绝望是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。一旦这种情况发生，物理变化就转变成了化学反应，中央的努力就不仅仅是付之东流，而是适得其反。
我们认为，信访问题显示出的政治逻辑可能是普遍适用的。在目前的制度安排下，凡是意图约束地方政府官员的中央政策和国家法律，无论措辞如何强硬，在执行过程中最终都难免陷入执行者“球员兼裁判”的困境，从而丧失刚性约束力。前些年，中央曾三令五申要求地方政府减轻农民负担。然而，在湖南省H县，县委书记用搜刮的民脂民膏建设于民生毫无益处的豪华广场，被抗议负担过重的农民斥为“奴隶主。”在一些地方，连计划生育这样似乎是高压线的国策都会在一些地方党政领导的手中变成牟利的工具。他们不是去控制生育，而是为了收取罚款默许超生，甚至诱骗超生，然后罚款，被农民怒斥为“放水养鱼。”而一旦中央在计划生育工作方面的压力增大，这些原来利用计划生育政策牟利的地方政府官员又采取极端手段对付民众，引发激烈的政治冲突。在一些地区，买官卖官不仅成为普遍现象，而且成为一次结清的一次交易，官场成了市场甚至赌场。在一些地方，县委书记仿佛是拍卖员，一旦获得权力，就开始拍卖，卖政府办公楼的地盘，卖属于民众的黄金地段，卖属于国家的各种稀缺资源。他们不仅可以源源不断地找到拍卖品，还运用手中的权力强买强卖。
如何理解和解决这些问题呢？显然，这是一个有关我国现实政治制度的问题。这个问题的政治核心层面，是目前的整体政治权力结构和权力来源问题，而行政技术层面的问题则是干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择。正因为如此，这些问题十分复杂，难以理解，更难于解决。甚至可以说，这个复杂问题自古至今一直困扰着中国的政治家、政治思想家和普通民众，也是众多政治学家力求破解的问题。国内外一些学者已经对于问题的核心层面发表了不少富有理论意义和真知灼见的议论。过去几年，我们也在这种疑惑中寻找破解之方。我们在本文中着重讨论问题的技术层面。我们并不是说政治核心层面不重要。恰恰相反，我们认为它极为重要。我们只是强调，问题的行政技术层面有相对的独立性。这相对独立性有两层互为表里的意思。第一，即使问题的政治核心层面发生了变化，问题的行政技术层面也必须单独处理，整体政治结构的变化和政治权力来源的更新并不会自然而然地解决行政技术层面的问题。第二，即使问题的政治核心层面不发生变化，问题的行政技术层面也可以单独处理，解决或缓解行政技术层面的问题并不以整体政治结构的变化和政治权力来源的更新为必要条件。概而言之，我们觉得中国未来一段时间的政治发展或许可以从县政改革着手，通过加强县级政权的自治性来打造真正的地方责任政府，通过强化区域司法制衡来构造民众对于政治体制认同的新底线。
