后人对以前的历史进行描述，经常一言以蔽之地给一个宏观结论，似乎历史从来都有深思熟虑的背景和明确的规划。其实清朝派出第一任驻藏大臣，只因为当时的皇帝雍正发了一句话：“著内阁学士僧格、副都统马喇差往达赖喇嘛处，各赏银一千两”1。雍正没有具体的指示，除了一千两“艰苦地区津贴”，连僧格和马喇的职位和职权也没有明确。做一个大国君主，日理万机，分给西藏的心思可能只是片断的闪念，或是对某个奏折的一句批复，然而那就是一个起动的开端，统治机器就将在实践中逐步加工出一套完整的典章制度和运行机制。以下所谈驻藏大臣的情况，即为僧格和马喇第一次赴藏半个多世纪之后才最终形成的定制状态。
驻藏大臣分为一正一副，正职称“办事大臣”，副职称“帮办大臣”。清政府连续185年派遣驻藏大臣，共有正副大臣173任次135人（有人被任命两次）被任命为驻藏大臣，其中有23人虽有任命但因各种原因没有到任2。这135人中，大多为满人，其次是蒙族人，只在后期有几个汉人被任为副职。
驻藏大臣规定任期三年，实际上并不一样。最长的连续在藏七年（乾隆时期的莽古赉），最短的只有40天即被招回（嘉庆时期的丰绅）。还有的被派进西藏二次甚至三次。
驻藏大臣那时进藏都从成都启程，一般约需三个月左右到拉萨。西藏高原素有“七八九，最好走”之说，新上任的驻藏大臣多在七月出发进藏。正副两大臣都驻在设于拉萨的驻藏大臣衙门。衙门驻地几经变迁。今日拉萨已看不到当年的遗址。
清代一位西藏画家画过一副“拉萨图”（现存北京的历史博物馆）。上面画的驻藏大臣衙署是在大昭寺西南方向，由数个四合院组成。其中两个院落内有藏式屋顶的楼房，估计就是史书所载当年正副大臣分住的两套院落。衙署环绕绿树，四周矗立六根旗杆，挂着黄旗。
藏族学者国庆把清朝驻藏大臣分为佼佼者、平庸者和昏聩者三类。他推举的佼佼者典型是乾隆十五年时的驻藏大臣傅清和副大臣拉布敦。当时新继任的藏王珠尔墨特为了与七世达赖为首的宗教势力争夺领导权，串联准噶尔蒙古，策划谋叛达赖。傅清和拉布敦察觉后上报清廷，那时没有清朝军队在藏，乾隆指示他们等待军队进藏后再对珠尔墨特下手。然而珠尔墨特势力渐大，达赖喇嘛被控制。驻藏大臣受监视，朝廷派的兵却因天高路遥不知何时能到。
《卫藏通志》中描写，珠尔墨特谋反已在眉睫，两位驻藏大臣决定“不若先发制人，虽死犹生，亦可使继之者易为功也”3。两人遂设一圈套，请珠尔墨特到驻藏大臣衙门听旨议事。珠尔墨特并不疑心势单力孤的驻藏大臣会怎么样，带人前往。拉布敦假意捧出圣旨，在珠尔墨特跪下听旨时，由傅清用刀从后面将其砍倒，事先埋伏的人拥出一顿乱棍，珠尔墨特当即毙命。珠尔墨特的人马随后前来攻打驻藏大臣衙门。傅清和拉布敦坚守良久。围攻者堆积柴薪放火焚烧。傅清多处负伤，杀死数名叛兵之后，以刀自刎。拉布敦则挥刀跳下楼，直杀得肠子从伤口流出满地（古籍文言形容为“委蛇于地”），最终战死。
《卫藏通志》如此评点他们此举的意义：
“夫卫藏距京师万有余里，公（指二位大臣）镇其地，戎兵寡弱，外不足以制其力，内不足以夺其权。设珠尔墨特竟举兵反，番民性怯懦，势必举而从之，以向隶版籍之地，一旦贼陷，即使以身殉，事已无及，劳师糜饷，致贻圣主西顾，忧畴职是土，顾可以一死委其责耶？公独奋不顾身，毅然定大计，乘其未发，诱而诛之，余党虽扰攘，而渠魁既歼，如瓦解冰泮，无能为难，不旋踵而就缚，尽付厥辜。公虽死，而全藏以安，国威以振，是非霍光之诱斩楼兰所可同日语也。”4
当时情况的确如此。虽叛乱者杀死驻藏大臣及随从一百多人，但珠尔墨特已死，群龙无首，只抢了驻藏大臣衙门的银库就鸟兽散。原在珠尔墨特控制下的七世达赖喇嘛这时恢复了权力，将珠尔墨特的党羽捉拿归案，或凌迟，或斩首，或绞死，西藏很快就恢复了秩序。待四川总督策楞带兵进藏后，西藏局势已稳。乾隆指示“此措置唐古忒（清对西藏的称呼）一大机会也，若经理得宜，自可永远安宁”。策楞制定了一系列有关藏政的措施，使中国对西藏的控制由此获得进一步加强。
清朝前期，其臣属犹存开国一代打天下的血气，官为二品（相当现在的省部级）尚能挥刀喋血。按国庆评判，清朝前期能列入佼佼者的驻藏大臣有9人，清后期只有3人5。在一百多位驻藏大臣中，佼佼者总共只有12人，剩下的皆为平庸乃至昏聩之辈。
这一点乾隆自己也承认。他的说法是：“向来大臣内才堪办事之人，多留京供职……派往驻藏办事，多系中材谨饬之员。”“向来驻藏大臣往往以在藏驻扎视为苦差，诸事因循，惟思年期界满，幸免无事，即可进京。”6不奇怪，今天有数小时即从北京到拉萨的飞机，去西藏工作都被视为苦差，可想当年。官场向来是越有才干者越有活动能力，也越可能免于被派往艰苦地区，所以驻藏苦差除了推给平庸无能之辈，还往往落到那些“被议降革之员”，变成“发边效力赎罪”的性质。那些人或是心有余悸，谨小慎微，“以无事为大事”；或是“幸得差委，身名既不足惜，益肆无忌惮，鱼肉藏民，侵吞库款”。
驻藏大臣及其下属远离朝廷耳目，自成一体，难以制约，如果没有自觉的个人操守，很容易滋生腐败。他们虽然难以真正行使任命西藏各级官员的权力（如然巴的故事），但是制度规定所任命的官员都要由驻藏大臣与达赖喇嘛共同上奏清廷才可获批准，驻藏大臣往往就利用这个提名权换取金钱。清末整顿藏务的钦差大臣张荫棠在其奏折中揭露，这种交换已形成固定价码：提名噶伦收银一万二千两，提名代本、甲本等各官，收银二三千至数百两不等，“额外需索，犹不止此”7。驻藏大臣及其下属还利用各种报销的机会进行贪污。如张荫棠查办的驻藏大臣有泰，其“犒劳”占领拉萨的英军只花费一千五六百银两，向朝廷报销的数额却达四万；其去印度与英方谈判的花费六七百两，报销的数额却是两万。其他各项委任私人，朋比分肥，凭权纳贿，克扣兵饷的事，不胜枚举8。
驻藏大臣在西藏锐意经营还是不思进取，与当时在位的皇帝对西藏持什么态度也有很大关系。清朝前期为了羁縻蒙古，稳定社稷江山，皇帝对西藏问题比较重视，驻藏大臣一般也不敢过于怠慢。如上面所说的珠尔墨特事件之后，乾隆皇帝痛斥傅清和拉布敦前任驻藏大臣纪山怯懦无能，在藏期间曲意逢迎珠尔墨特，导致其恣意妄行，酿成事端，只是念在纪山之父为国阵亡的面上，从宽免予公开斩首，赐其自尽9。嘉庆年间的驻藏大臣文弼，只因驳回西藏地方首领向清廷求赏和讨封号的请求，而没有向朝廷汇报，查出后即被革职。10。
从史料上看，那时期的清朝皇帝可比现在的中国领导人对西藏问题更加关注而且具体，往往对驻藏大臣的奏折动辄批复几百字，连对达赖喇嘛的父亲回原籍是否还用头品顶戴，也批示：“在籍不应戴用，俟假满回藏时再用”11。
而到清朝后期，蒙古和西藏都不是社稷的主要问题了，皇帝对国是也不那么上心了。1904年，面临英军将要以武力进入西藏的严重局面，当时的清朝皇帝在驻藏大臣报告情况的奏折上也仅仅批了一个“阅”，再无其他12。
江山是皇帝的，皇帝都不关心，驻藏大臣自然更会松弛。这也是清朝后期的驻藏大臣较前期更为平庸和昏聩的原因之一。
1 《清世宗实录》卷八十二，页4。
2 《清代驻藏大臣传略》，吴丰培等编撰，西藏人民出版社，1988年，附录，“清代驻藏大臣一览表”。 另参见曾国庆，《清代驻藏大臣浅探》，载《藏族史论文集》，页171、172。
3 吴丰培、曾国庆，《清朝驻藏大臣制度的建立与沿革》，页104。
4 《卫藏通志》，西藏人民出版社，1982年，页283。
5 国庆 《清代驻藏大臣浅探》见《藏族史论文集》页171、172
6 《卫藏通志》卷九，页315；《清高宗实录》卷一三九三，页11。
7 《清季筹藏奏牍》第三册，《张荫棠奏牍》卷二，页17。
8 《清季筹藏奏牍》第三册，《张荫棠奏牍》卷二，页17。
9 《清高宗实录》卷三八五，页一二：
十六年三月乙丑，谕曰：“纪山前岁驻藏怯懦无能，事事顺从珠尔默特那木扎勒，任其恣意妄行，与之盟誓，以致逆谋益肆，此番西藏之事，纪山实为罪首，是以拿交刑部治罪，业照部议应斩监候，秋后处决。尚不意其悖谬妄乱，更有出于情理之外者。今据策楞、兆惠、班第、纳穆扎尔等奏称：‘纪山此番驻藏，令兵丁演戏，班名自乐，时与珠尔默特那木扎勒宴会观剧，日在醉乡。并送珠尔默特那木扎勒八抬轿，仍派轿夫前往教演番奴抬轿，以肆其志’等语。伊在藏如此行为，及傅清、拉布敦至藏，乃以体制裁正珠尔默特那木扎勒，遂成嫌隙。设令纪山早能持正，珠尔默特那木扎勒亦必自知敛戢。是傅清、拉布敦之死，皆纪山之丧心无耻，曲意逢迎，有以致之也。纪山之心，盖希冀苟且度日，过此二年，得代回京，而于国家大体，藏地安危，一切置之度外。大臣如此存心，尚可问乎？大臣尚可倚任乎？此案策楞等四人合奏，证据明确，实可发指。纪山之父，阵亡赐恤，联所深知，纪山即犯赃私重辟，朕必原情曲宥，至关系军国重务，朕不容屈法。岂阵亡后裔遂可偷生附叛乎！纪山本应即肆市曹，仍念其先代阵亡，姑从宽赐其自尽。”
10 《清仁宗实录》卷二五一，页16。
11 从《清代驻藏大臣传略》中摘录一段为例：
四月辛亥，据奏达赖喇嘛之呼毕勒罕等恭递奏书贡物，并于坐床后专差巴雅尔堪布赴京。
旨：准由川就道。
五月乙酉，文干等奏藏台营汛应需公费请筹款生息一折。
旨：前后藏、江孜、定日等处驻防绿营官兵，修制军械，需费较多，后藏营汛及前藏弁兵向无公费，遇有差操，均需自行筹备，其江卡等汛官兵支领台库盐折饷银，往返需费，例无开销；弁兵俱形竭蹶，自系实在情形。著照所请，准其移咨四川总督，于司库应解西藏银内扣留一万两，发商生息，将每年所得息银解藏做为公费，仍于西藏夷情司员衙门备贮库银拨抵川省藩库，扣留生息之数。所有解到公费，并著立定限制，樽节动用，余存银两仍交备贮库收存，陆续补还拨项。其每年用过银数，咨部查核，以杜浮冒。
六月甲辰，据奏达赖之呼毕勒罕坐床时可否照前赏用黄轿、黄缰、黄鞍坐。
旨：著仍准赏用。
又奏：赏给前世达赖喇嘛金印，可否仍用。
旨：准仍 用。
六月丙寅，据文干奏达赖喇嘛之父罗布藏年扎可否赏给爵衔顶带。
旨：给头品顶戴。
12 荣赫鹏(Francis Younghusband)，《英国侵略西藏史》，西藏社科院资料情报研究所编印，1983年，页67。
