今天（7月13日），人权观察发布了调研报告，对对中国政府利用护照发放双轨制，控制少数民族地区，尤其是西藏和新疆居民出国旅行权利的做法提出了批评。这份报告名为《一照两制：中国对藏族及其他人出境旅行的限制（One Passport, Two Systems: China’s Restrictions on Foreign Travel by Tibetans and Others）》。

人权观察调研者透过分析中国官方内部规定，并访谈藏族及其他人士，发现这一现象：目前，中国政府在发放公民护照时，实行双轨制，快轨适用于汉族人口占多数的地区，而少数民族和宗教人士聚居区大多只能适用慢轨。

截至2014年10月，全国只有不到百分之10的县级行政区仍须以慢轨申领护照；其中除了一个县例外，其他全都是藏族和穆斯林聚居区。

在一般的汉族聚居区，官方的规定是，““公安机关出入境管理机构应当自收到申请材料之日起十五日内签发普通护照；对不符合规定不予签发的，应当书面说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

在适用慢轨制地区，少数族群的居民申请护照最长要等五年才能拿到，有时则被直接拒发且不给任何合法理由。
这一做法推行伴随中国护照制度的变迁演变而来，是并未被官方在公开场合所承认，看似并无明显歧视，但应该是精心策划的新的控制手段。

这份篇幅57页的报告，说明了中国歧视性的申领护照双轨制的演变。

2012年初，当中国政府即将在全国推行“电子护照”的同时，西藏自治区当局发出一份称为“22号通知”的内部指示，下令“将我区因私普通护照在有效期内的一律收回。”

西藏自治区政府随即以换发电子护照为由，要求自治区所有居民上交普通护照，即便有效期尚长达数年的也不例外。这项要求从未公开发布，而是由基层干部直接到护照持有人家中进行口头传达。旧式护照若不当场交回，就会遭到注销。

就外界所知，西藏自治区自此以后，除官方公务旅行及极少数官员疏忽外，并未签发任何替换护照或新护照。根据西藏自治区政府网站，2012全年，该区七个县级行政区只有一个县发出两本护照。

人权观察发现，中国政府在2002年后在部分少数民族地区长期维持限制护照的政策，部分原因似乎是为了防范某些形式的宗教研习和朝圣旅行。

西藏自治区于2012年实施限制出国旅行的新规定，更显见这些措施与藏传佛教徒的宗教活动有关。根据新规定，参加境外宗教活动，特别是长期流亡的藏人精神领袖达赖喇嘛的法会，被视为颠覆政府的政治活动。

一位青海的匿名人士就抱怨，“为什么少数民族拿个护照这么难？我是来自青海的藏族人，为公益项目工作。我不知道政策是如何，但我听说我们是公安机关的重点关注对象之一。我们为贫困地区提供慈善援助，为何却被当成恐怖份子？我通过所有出国留学考试，可是申请护照时却要我提供各种证明，不但要法院证明、检察院证明、户口登记证明，还要公安机关盖章、出入境管理部门盖章，最后因为我没有国安开出的证明，申请就被卡住了！我真不知道别人拿护照是不是也要开这么多证明？”

此外，国际声援西藏运动（International Campaign for Tibet）也在今天就藏人申领护照遭政策歧视问题发布报告。该报告题为《一种疏离藏人的政策（A Policy Alienating Tibetans）》，说明中国当局出台相关政策，是基于其急欲削弱达赖喇嘛影响力、确保对藏人控制力等政治目的。

但中国官员否认禁止西藏自治区居民取得护照，声称申领过程较慢纯因程序较为复杂。

此外，根据该报告，新疆维吾尔自治区居民也受到类似限制，另有至少两个回族自治地方也不适用快轨申请护照。根据本台所知，类似的措施除了在西藏自治区外，在青海、甘南等藏区也有类似的做法。

最近，在泰国被发现的维吾尔偷渡者引起了各方的关注，中国官方声称他们是前往中东参加圣战，土耳其方面则愿意发放他们土耳其的护照，泰国政府自相矛盾地将部分人士遣返中国，部分则允许前往土耳其。

据本台了解，新疆并未收缴注销因私护照，但当地因私出国护照都被要求保存政府指定的旅行社，出国尤其是穆斯林声称前往麦加朝觐必须经过严格的背景调查和审批。

人权观察认为，中国在西藏实行的护照制度，远远不及保护自由迁徙权利的国际标准，相关规定的宗旨似有歧视性，实施方式也造成不法的歧视效果。

人权观察呼吁，中国政府应当确保签发护照的标准和程序对所有公民都是一致的，立即在西藏自治区、新疆维吾尔自治区和其他区域实施快轨制，并且停止将参加境外宗教活动或法会视为违法行为。