来源：参与 作者：张清扬
刚刚闭幕的中共十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，并提出要在农村体制改革关键环节上取得突破，强化农村发展制度保障。稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。
新华社特约评论员文章提到，加快放活探索，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
此前，中共中央总书记胡锦涛国庆前夕专程前往安徽省考察农村改革发展情况时指出：要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
原农业部副部长洪绂曾接受记者采访时称，农村土地承包经营权流转应该包含在“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度”之中。会议公报映射了这个问题，但是没有把它直接突出出来。
谈到社会舆论严重担心的土地承包经营权流转会出现的问题，洪绂曾认为，社会公众期望能将此写入十七届三中全会公报，加快土地改革的进度；但中央对这一问题持既积极更慎重的态度，因此中国的土地改革实际采取了渐进步骤，允许一些地方搞试点，“并没有否定、限制，而是鼓励。”
中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临认为，促进土地流转问题，目的是要坚持农村基本经营制度，双重经营基础之上实现规模化经营。土地承包经营权流转并不意味着向土地私有化的方向上走。发展农村专业合作社，也是土地经营权流转的一种形式。中央精神是要进一步倡导家庭联产承包经营体制的完善。
经济学者刘正山接受记者采访时认为，“土地流转”流转什么、流转向哪里，是两个主要问题。
其中关于“流转什么”，刘正山认为，土地流转指土地使用权流转，也就是拥有土地承包经营权的农民将土地的经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权（使用权）。拥有土地承包经营权的农户，转让的只是使用权，还拥有土地的承包权。这相当于将自己拥有的土地承包经营权的土地“出租”。
在刘正山看来，胡锦涛的讲话意思则是农户可以转让“土地承包经营权”，即包括“承包权”和“经营权”。这是具有一定突破性的，相当于农民将土地“出售”；而不再拥有土地承包经营权的农民，将转移到城镇中，从事非农工作。获转土地承包经营权的农户，则因为拥有更大面积的土地，可以实行规模经营。
“无论是土地流转还是土地承包经营权流转，农地依然归集体所有，还是公有。”刘正山强调。
“前提是要保障业主的基本生活水平能够提高，在这个基础上提高土地资源的使用效率，实现财富增值，合理利用土地资源。”对自由流转，洪绂曾强调。
“当前最重要的是培育农地流转市场。一方面强调稳定，另一方面要强调流动。稳定的是承包权，流动的是使用权。当然，土地使用权流转也要是有序的。”上世纪80年代担任中央农村政策研究室主任的杜润生接受本报记者采访时称，稳定土地经营权不变，并不等于土地不能流动。要允许农民有偿转让土地经营权，“土地由农民自主经营，农民对土地的亲近感才能维持。”
关于土地流转流向哪里的问题，刘正山说：“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”，这句话的后面并非“。”号，而是“，”号，后面联接的一句话是“发展适度规模经营”。因此他认为，允许农民流转土地承包经营权的目的是“发展适度规模经营”。
“总书记并没有说土地承包经营权可直接流转到非农建设用途上。”刘正山介绍，这意味着现行征地制度依然存在，农地用于非农建设，依然要通过征地制度，将集体所有权转为国有，现行土地制度的根本格局并没有改变。
针对社会舆论担心土地流转会被开发商用于开发房地产的传闻，洪绂曾表示：“绝对不能改变土地使用的性质，绝对不能让房地产商去进行开发，尤其是我们国家正强调保证粮食安全、保证坚守18亿亩耕地红线的大背景下，不能突破这个红线。”他认为：“绝大多数土地如果能够自愿、依法、有偿流转，还是会流转到当地农村的能人手中，通过适度规模经营，提高劳动生产率、土地利用率和资源利用率，实现现代化农业和更好的土地收益。这既有利于农民，又有利于开发者。”
“发展适度规模经营绝不是搞房地产的规模经营，强调的是农业生产的规模经营，”农业部农村经济研究中心主任宋洪远接受记者采访时称，“可是现在很多地方是政府在强迫农民土地流转，发展房地产的规模经营，所以我认为必须坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，流转必须要以尊重和保护农民土地权益为核心。”
中国社科院农村所研究员于建嵘接受记者采访时认为，改革开放以来，农民得到了经营自主权，调动农民的生产积极性，农村经济快速发展，解决了温饭问题；但对农民而言，土地不应仅仅是一种生产资料，而应真正成为他们的财产。家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式。
“如何让农民真正拥有自己的土地和房屋，并享受到因土地增殖所获得的收益，不应只是一个经济问题，它应是有关于农民作为公民的基本权利。如果不能解决这个问题，就不可能真正解决中国的农民问题。”为此，于建嵘建议，首先要从法律上把农民的土地还给农民，然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。
附：2005年以来历年中央一号文件关于土地承包经营权流转的表述：
2005年：承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。
2006年：健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。
2007年：规范土地承包经营权流转。
2008年 ：按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题。
