信息公开是保护人权的题中应有之义。信息公开的基本逻辑是，国家的所有资源包括信息资源属于人民所有，信息权是人民基本权利的组成部分。政府只能依照宪法和法律的规定，搜集并且占有和使用政府信息，信息的处分权归人民所有，人民有权随时要求政府及时披露信息。信息公开权是人权的组成部分，也是保护人权的最基本手段。

政府信息公开有以下几种模式：半导体模式、双向互动模式和相互反馈模式。半导体模式是指政府掌握信息，并且掌握信息公开的权力，只有在得到政府允许的情况下，公民才可以获得政府信息。身份社会政府信息公开采用的就是半导体模式。在封建社会，即使适用于全体居民的法律规则，也牢牢地掌握在官府手中，官府因为控制法律信息，因而取得了法律的解释权。在半导体模式下，信息公开是例外，而信息不公开则是常态。在契约社会政府信息公开采用的是双向互动模式，政府依照法律规定公开信息，公民可以依法申请信息公开，具有普遍约束力的法律规则和政府信息，则通过特定的方式公布开来。

相对于半导体模式，双向互动模式信息公开的主动权不是掌握在官府手中，而是掌握在议会手中，议会通过制定法律确定信息公开的一般规则。然而，双向互动模式信息公开指的是静态的信息公开，而不是动态的信息公开。相互反馈模式的信息公开是当今民主社会普遍采用的信息公开模式，与双向互动模式相比，这种信息公开模式强调信息的反馈功能，通过合法的信息反馈系统，在动态的过程中实现信息的相互交流。相互反馈模式是一种动态的模式，信息的发布与信息的接收借助于互联网络同步进行，政府在发布信息的同时，可以根据公民的反馈意见，随时修改自己的决策，整个社会因为信息沟通的流畅而日渐透明。

在不到30年的时间里，中国政府信息公开模式，实现了从半导体模式、双向互动模式向相互反馈模式的历史性跨越。改革开放初期，政府信息公开采用的是半导体模式；在上个世纪的90年代末期，出现了定期的信息公开制度；而到了本世纪，则出现了信息相互反馈模式，国家主席在人民网上与网友实时交流，不仅缩短了政府与选民之间的距离，更重要的是，开创了一种直接接收民意，通过现代互联网络，提高执政能力的崭新信息公开模式。

伴随着中国信息公开模式的改变，中国政府信息公开的法制建设步伐也在加快。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，标志着中国政府信息公开走上了法制化的轨道。条例中所确立的“政府信息公开为一般原则，不公开为例外”的立法指导思想，彻底改变了中国几千年的政府信息公开模式，建立了政府主动信息公开和公民申请信息公开的信息公开基本制度。

《政府信息公开条例》实施之后，在全国各地出现了一系列因政府信息公开而引发的行政诉讼。这些诉讼推动了政府信息公开的进程，保护了公民的知情权和监督权。

但我们还必须指出，政府信息公开制度要想真正成为保护人权的重要制度，还必须注意下列几个方面的问题：首先，必须彻底改变传统的信息观念，把信息公开看作是行政行为的有机组成部分，而不是行政行为之外的亲民举动。最近一段时期，不少地方政府官员公开了个人电话，这是广泛征求民众意见的方法之一。但是，由于某些地方在公布政府官员个人信息的同时，没有意识到这是政府行为的自然延伸，从而建立一种可持续的反馈系统，结果导致政府官员的个人电话成为了一种摆设，甚至成为地方政治的某种象征。政府信息公开是行政行为的组成部分，这就意味着政府信息公开是政府的法定义务，而不是法律规定之外的特别约定。假如在政府信息公开的过程中，缺乏必要的程序支持，或者政府信息公开只是政府官员的个人行为，那么，政府信息公开就失去了固有的价值，成为少数人为了争取选民的支持而实施的竞选举动。当然，从积极的一面来看，政府官员主动公布私人电话，有利于增加居民反映情况的渠道，但由于政府官员不直接地与居民沟通，而是在工作时间之外，由专门的工作人员代为接听电话，这样既占用了政府资源，同时又难以保证政府官员随时与居民双向互动。所以，政府信息公开必须首先改变传统的信息观念，增加政府信息公开行为的可诉性，确保每一个政府官员都必须在法律规定的程序范围内，依法与居民建立信息反馈的渠道，随时与选民保持联系。

其次，政府信息公开是一个复杂的系统，信息公开必须有法定的司法审查程序。按照马克思经典作家的观点，除了人民的利益之外，政府没有其他任何利益。所以，政府信息从本质上来说是转化了的公民个人信息的总和。公民的个人信息经过政府搜集过滤之后，有些是必须公开的政府信息，有些则是不宜公开的个人隐私。所以，政府在搜集过滤个人信息的过程中，必须有明确的法律依据；政府在信息公开的过程中，同样需要明确的法律程序。

在美国本土遭受恐怖袭击之后，美国修改了信息搜集法律规范，针对外国人扩大了信息的收集范围。但是，这个被称作《爱国者法案》的信息搜集法律，在美国国内引起广泛的争议。一些学者直言不讳地指出，这是打着爱国的旗号公然侵犯公民的基本权利。虽然在维护国家安全与牺牲公民的个人隐私方面，美国正在作出艰难的选择，但是美国学者普遍认为，按照宪法的学说，公民基本权利不受限制，政府不得向国会提交法律案，试图通过法律限制或者剥夺公民基本的宪法权利。事实上，为了确保公民的基本宪法权利不受损害，美国朝野各界一直在作出各种努力。为美国政府收集情报、公开公民的个人信息设置必要的审查程序，是平衡国家安全与保护公民权利的手段之一。按照美国的法律规则，执法机关在搜集信息的过程中，必须经过法庭或者经过授权的行政机关批准，否则其实施监听监视的行为违法。在信息公开环节，政府必须履行正当的程序，如果没有经过法律的许可，或者没有进入司法审查或者准司法审查程序，擅自公开公民的个人信息，那么，政府执法人员应当承担刑事责任。美国正式通过严刑峻法，小心翼翼地呵护公民的基本权利。

第三，在现代信息社会，除了政府与公民之间的二元博弈之外，还有独立的新闻媒体，新闻媒体在维护公民知情权方面发挥着不可替代的作用，但是新闻媒体在采访报道的过程中，同样会涉及到信息公开的问题。政府信息公开是确保新闻媒体获取有关政府信息的必要前提；而新闻媒体在发布政府信息的同时，同样会出现掩盖事实真相、转移公众视线、有条件披露等现象。所以，各国的政府信息公开法早已超越了政府与公民二元模式，成为约束整个社会主体包括新闻媒体的法律体系。我们在讨论政府信息公开制度的时候，一方面既要处理好政府与公民之间的关系，但另一方面也要注意新闻媒体在政府信息公开中所扮演的特殊角色。

现在，一些政府部门自觉或者不自觉地将政府信息通过新闻媒体或者中介组织发布出去，这样做从表面上来看，扩大了政府信息公开的渠道，但是从本质上来说，则是将政府的信息公开义务转嫁给了新闻媒体和其他中介组织。不仅如此，由于新闻媒体和其他中介组织在信息发布中实行商业化操作，公民在获得政府信息的时候，不得不额外付出代价。这是在市场经济条件下，政府信息公开法律关系变形的具体表现，也是政府侵犯公民信息权利的特殊情形。政府信息公开是指政府无条件的免费提供信息，因为获得政府信息是公民宪法和法律所规定的基本权利。假如政府在信息公开过程中，掺杂了商业的元素，或者借助于新闻媒体、其他社会中介机构将政府信息有偿化，那么，就背离了政府信息公开的原意，使政府信息公开成为市场行为。所以，在强调政府信息公开的同时，必须区分政府信息与商业信息，商业信息可以借助于商业机构或者新闻媒体加以公开，而政府信息公开则是一种无偿地政府服务行为。

探讨政府信息公开的基本含义，是为了从根本上保护人权。近些年来，人权理论专家对人权进行了不同的分类。有些学者从人权的性质出发，把人权分为民事权利、社会权利、政治权利；有些学者从人权的内容出发，把人权分为生存权、发展权等；还有些学者从人权的权利主体出发，把人权分为个人人权和集体人权。这些分类对于进一步深入研究人权具有十分重要的理论意义。但我们必须指出，在现代民主社会，人权既是一种具体的权利，同时也是一种抽象的一般权利。在法律明确规定的情况下，人权呈现出具体的民事权利、社会权利、政治权利，在法律没有明确规定的情况下，从人民主权的原则出发，可以抽象出一般的、集体的权利。换句话说，在保护人权的问题上，我们既不能把人权不断细分为若干基本单位，同时也不能把人权大而化之，试图用国家的主权来代替公民的人权。我们必须在强调人权具体内容的同时，把人权放在复杂的社会关系中，探究不同权利之间的相互联系，从而拨开历史和现实的迷雾，从根本上保护公民的基本权利。

政府信息公开是一项法律制度，政府信息公开也是一种保护人权的方式。假如没有政府的信息公开，那么，公民的人权保护就无从谈起。从这个意义上来说，我们应该把人权看作是政府与公民二元结构中，宪法和法律恒定的基本权利。在保护人权方面，不存在强势和弱势的问题，公民的人权来自于宪法和法律的规定，在保护人权方面没有所谓的附加条件，不能为了所谓的政府利益或者国家的利益而侵犯公民的基本权利。在美国的宪法中有所谓的“不得立法”条款，凡是属于宪法规定公民的基本权利，国会不得制定法律加以限制或剥夺，政府也不得通过行政命令取消或者控制公民宪法上的权利。这不是“人权高于主权”，而是在保护人权方面重新明确权利与权力之间的逻辑关系。公民的权利来自于宪法，是政府权力的“发祥地”，假如没有对人权地切实保护，那么政府的权力就无所依归。所以，我们在讨论有关人权的概念时，既不能形而上学，更不能以集体的概念代替公民的具体权利。人权无处不在，无微不至；公民的权利来自于宪法和法律，不受剥夺、不受限制。

因此，政府在制定信息公开法律制度的时候，只能采取一种信息相互反馈模式，而不能沿用半导体模式或者双向互动模式。只有通过信息反馈，不断地搜集民意，并且把民意变为国家的大政方针，那么，政府信息公开才有意义；反过来，公民反映意见，不是一种被动的诉求，而是主动行使自己权利的行为。公民在行使自己权利的时候，政府必须依照法律规定履行自己的义务，并且通过反馈程序，及时地满足公民的信息需求。所以，政府信息公开是行政决策和实施的必要环节，也是政府施政的基本内容。假如把政府信息公开看作是游离于政府行为之外的现代民主附加物，或者看作是政府提高民主决策水平的手段，那么，就彻底误解了政府信息公开的本来含义，在实施政府信息公开制度的过程中，必然会出现各种各样的偏差，从而使相互反馈信息公开模式变成一种可有可无的半导体信息公开模式。

当前我们在信息公开领域保护人权的法律制度很多，《政府信息公开条例》是确保政府信息公开的基本行政法规。但我们还必须看到，依照宪法人民主权的原则，我们在保护人权方面还有许多值得改进之处：首先，在国家秘密的核定方面，仍然没有摆脱传统的行政主导模式，政府机关可以核定国家秘密的范围和国家秘密的级别，但是，在核定范围和级别的过程中缺乏必要的程序条款，公民不能通过法定程序参与确定国家秘密的范围和级别，在保护国家秘密方面出现了不应有的法律怪圈儿——政府有权掌握国家秘密、政府有权核定国家秘密，凡是政府不愿意公开的信息，都可以通过国家保密法确定为国家秘密。这是当前政府信息公开中存在的最大问题。没有人否认国家秘密存在的必要性，但是，如果在国家秘密的核定方面缺乏必要的程序限制，那么，行政机关就可以假借保护国家秘密的名义，拒绝公开政府信息。减少或者仔细甄别国家秘密，是政府信息公开的前提。在这一方面我们还必须尽快完善法律，确保公民的信息权不因国家保密法的存在而受到损害。

其次，政府信息公开是保护公民人权的基本手段，但是，在政府信息公开的程序方面，还需要进一步完善法律规范。当前在我国刑事诉讼法等一系列程序法中，都涉及到了保护公民人权的条款。譬如，犯罪嫌疑人可以随时聘请律师提供法律服务，律师可以在第一时间询问犯罪嫌疑人的基本情况，并且查阅犯罪嫌疑人的案卷材料。但在现实生活中，律师的这项权利很难落到实处。一些办案机关工作人员借口影响办案工作，拒绝或者变相拒绝律师的请求，从而使公民获取信息的权利难以落到实处。办案机关工作人员在处理案件时，固然要考虑到自己的工作需要，但是在保护人权方面，必须严守国家的法律，决不能在信息公开方面设置不必要的障碍。

第三，政府信息公开的核心价值就在于，通过信息公开确保公民的选择权不受损害，所以，如果没有完善的民主政治制度，那么，政府信息公开就可能会成为无源之水、无本之木。政府信息公开只是手段，政府接受人民的选择才是目的。假如在政府信息公开法律关系中，政府官员违反了法定义务，编造虚假信息或者掩盖事实真相，骗取了选民的信任，那么，选民有权依照法定程序予以罢免。假如不尊重公民的罢免权，那么，公民的信息权作为人权的组成部分就很难落到实处。从这个意义上来说，现代民主政治制度是实现公民人权的前提和基础；而保护公民的人权，必然要求实现现代民主政治制度。如果我们没有看到人权保护与现代民主政治制度之间的辩证关系，试图在专制社会建立人权保护法律体系，那么，这样的人权保护体系就会成为沙滩上的城堡。所以，不要把信息公开仅仅看作是一种法律制度体系，也不要把人权看作是放之四海而皆准的权利模式，人权保护从来都离不开国家制度，如果没有现代民主政治体制，没有真正实现人民当家作主，那么保护人权，特别是保护公民的信息权利就成为永远难以实现的神话。

中国正处在社会转型时期，社会利益主体的多元化，决定了中国在保护人权方面必须审时度势，统筹兼顾。我们在保护人权的过程中，必须首先保护公民制定规则的权利，让公民通过民主的方式实现自己的基本价值。假如我们仍然奉行政府主导的改革模式，或者我们把政府信息公开看作是改善政府工作作风的方式，而没有看到政府信息公开是人权保护的基本内容，没有意识到在保护人权的过程中，必须真正实现人民主权的宪法原则，把改革的主导权交还给市场主体和公民，那么，我们的改革就会偏离方向，社会主义的人权大厦就会失去重心。

当前关于保护人权的理论思考，有太多值得检讨之处。在中国的学术界，有人把人权看作是放之四海而皆准的普遍权利，有人把人权看作是西方民主国家特有的权利体系，还有人把人权看作是可以凌驾于国家主权之上的终极权利体系或者最高权利体系。对于这些观点我们应该给予高度的重视，并且取其精华，去其糟粕。人权作为人类文明价值的共同载体当然具有普遍意义，西方国家在经过人文艺复兴之后，建立了以个人主义为基础的权利体系，特别是在资产阶级革命过程中，经过反复的斗争和妥协，资产阶级与封建宗教势力达成了某种共识，从而形成了当今世界各国的宪政体系。所以，在讨论人权理论的时候，不能不回顾这段波澜壮阔的历史，不能不尊重西方国家在保护人权方面所作的艰苦努力。

具体到信息公开领域，当今世界各国都在推行政府信息公开制度。但是我们必须看到，这些规则所调整的是复杂的社会关系。各个国家在不同历史时期为了缓和社会矛盾，平衡不同阶层之间的利益关系，制定了不同的信息公开法律制度。我们在把握信息公开的大方向之后，还必须仔细研究中国的国情，根据中国当今社会各个利益主体之间的相互博弈情况，制定符合中国发展需要的信息公开法律制度。不切实际地照抄照搬西方国家的法律制度与拒绝政府信息公开同样有害，在政府信息公开方面，必须坚持公民主导信息公开原则，政府信息公开为一般、不公开为例外的原则，坚持法律核定国家秘密的原则，彻底改变传统信息领域的法律结构，让公民的信息权真正得以实现。

 

乔新生：中国人权研究会理事 湖北省法学会传播法研究会会长