[摘　要]特殊利益集团在一个国家的政治发展过程中所产生的负面效应是不容忽视的，这些负面效应主要体现在对社会公平、国家竞争力、民主秩序与政权权威等方面的侵害。因此，我们应该通过构建合理的社会公平机制、拓展合法的民主空间和有效制约权力等手段消除特殊利益集团的危害性。

[关键词]特殊利益集团　公平　竞争力　民主　权威

一般认为，现代政治发展是多种政治力量不断互动并产生决策的过程。根据林德布洛姆的理解，在这一过程中，存在着相互博弈的决策力量，这些决策力量为了实现自身利益最大化而结合在一起，达成妥协与共识，于是就产生了被叫作“决策”的结果。显然，特殊利益集团作为参与政治博弈与决策的其中一个力量，对政治发展所产生的影响是我们不得不正视的一个问题。

一

阿尔蒙德认为，利益集团是“因兴趣或利益而联系在一起的，并意识到这些共同利益的人的组合”。显然，相似或是相同的社会地位、背景和立场，特别是利益追求的一致性，是利益集团得以聚合的根本要素。毫无疑问，特殊利益集团是利益集团的一种类型，它具有一般利益集团所拥有的共同特征。同时，它又是公权力者以及与公权力者进行恶性结盟的一个利益主体，他们往往利用公权力排斥其他利益集团的竞争，谋求利益垄断。

根据上述界定，我们可以得知，特殊利益集团并非是在特殊的社会和制度背景下才会产生，而是各种制度类型的社会都有存在的可能。不过，完善合理的制度环境可以有效地抑制特殊利益集团的膨胀，将它的危害性控制在有限的范围之内，从而避免特殊利益集团成为政治发展的主导力量。但在制度不健全的环境中，特殊利益集团滋生的土壤更肥沃，尤其是在制度变迁比较剧烈的背景下，特殊利益集团的恶性膨胀有可能扭曲制度建设，更有甚者会主导制度变迁过程，使政治发展出现停滞甚至是倒退。鉴于此，在中国体制改革推进的过程中，我们不得不高度关注“既得利益集团”问题。

我国经过30年的改革开放与市场经济体制建设，经济资源的配置方式已经从计划经济逐渐转向市场经济。这不仅极大地提高了行政效率，也使社会劳动分工走向多样化和专业化，由此衍生了各式各样的利益群体，他们在参与利益博弈的过程中极力争取制度安排，使其自身利益最大化。这一方面增加了制度变迁的剧烈程度，并使制度变迁的过程更加复杂和多元；另一方面，使其政治权力体系运作方式相对于经济领域的变革广度和深度而言呈现明显的滞后性，主要表现为公权力的集中性特征以及监督与制约的相对缺失。公权力的运作状况极易导致公权力执掌者垄断公共资源或者与市场主体结盟进行权钱交易。比如，公共资源被异化为小集团的垄断利润，导致公共能力不足；处于国民经济基础性领域的国有大型企业依赖与公权力的特殊关系，利用公权力的强制力强化甚至扩张其市场垄断地位以攫取高额利润；掌权者在市场进行设租和寻租活动，等等。

由此可见，当前中国正处于一个制度变迁动力巨大的重要阶段，同时也是一个充满不确定性与高风险的历史阶段，其间各种利益主体自我意识觉醒，并充分利用自身控制的资源参与竞争。其中，特殊利益集团作为一个由公权力异化而衍生的强势利益主体，无疑会在这场角逐中产生巨大的负面影响，对中国的政治发展造成极大的危害性，而这些危害性是我们需要深入认识并加以防范的，因为它关系到党和国家的长治久安。

二

通过以上的分析，我们可以得出一个基本的判断：特殊利益集团在一个利益主体多元化的时代，必然对政治发展所涵盖的价值取向构成危害，这些危害具体表现为：

第一，削弱社会公平价值。现代社会的公平价值主要体现于市场竞争与社会保障两个领域。前者指的是，在市场经济体系中，每个利益主体都有参与公平竞争的资格，即竞争机会的公平性。显然，经济领域中每个利益主体所拥有的资源是不对等的，这些资源可以是本身所具有的能力，或是社会关系网络、社会财富等。如果市场竞争的制度安排不能构筑一个机会公平的起点性平台，并在这个平台上平等地对待每个利益主体，它就会因为利益的驱动以及市场竞争的压力，使个别利益主体谋求与掌权者结盟以形成特殊利益集团，借助公权力对市场竞争进行屏蔽以谋取对市场利益的垄断。在此过程中，一方面特殊利益集团将市场垄断利润作为特权租金进行分赃，另一方面却导致其他利益主体参与竞争的公平机会遭受剥夺。因此，特殊利益集团的存在直接威胁到市场经济的基础性机制——机会公平，加剧了市场在不同行业和区域的竞争不平衡与效益差距，同时，对整个社会也无公平价值可言。

如果在第一次分配过程中丧失了机会公平价值，那么，在第二次分配中要彰显公平价值取向就会有更大的难度。我国的社会主义制度保障每位公民机会平等的基本权利，同时也强调在二次分配中更加注重公平。这种价值取向已得到现代国家的普遍认可，成为世界普适价值的一个重要构成部分。第二次分配之所以成为现代社会的重要组成部分，核心在于它在对待人的基本权利上体现了公平价值。正如罗尔斯在论述公平的正义中所指出的：“一个社会体系的正义，本质上倚赖于如何分配基本的权利义务。”虽然在罗尔斯的语境中，基本权利包含了自由、机会、财富等范围更加宽泛的内容，但是第二次分配所保障的权利显然是这些基本权利中最为基础的部分，第二次分配以公平的价值取向回应了如何分配最为基础的权利问题，从而支撑了现代社会的公平正义。然而，第二次分配所体现的公平价值却易受到特殊利益集团的侵蚀。其理由有二：一是由于掌控第二次分配资源的主体是代表国家的公权力者，而特殊利益集团的主体可能是与国家公权力结盟的特殊利益群体，也就是说特殊利益集团本身将主导或介入第二次分配资源。二是特殊利益集团对利益的垄断属性决定了他们往往利用其公权力者的背景将第二次分配资源异化为小集团内部的独占资源，具体表现为将大量公共资源用于小集团内部的高福利消费，将国有资产的盈利内部化，或是与其结盟者勾结，侵吞公共资产，挪用公共资金。可见，特殊利益集团的存在会极大地威胁到第二次分配资源的存量，使社会保障的广度和深度都受到削弱，直接损害到社会的公平价值。

因此，特殊利益集团的固有属性必然导致经济领域的机会公平机制以及社会领域的权利公平机制遭受破坏，与公平价值构成了本质的矛盾冲突。

第二，阻滞国家竞争力的提升。现代政治发展的一个重要标志就是国家竞争力的提升，笔者认为，国家竞争力的核心内容主要体现在三个方面：一是市场的开放与自由度；二是企业的管理与科研开发能力；三是政府的预算与管制能力。显然，对应于特殊利益集团的特征，其冲突主要表现于：

首先，特殊利益集团攫取利益的方式必然会破坏市场的开放与自由。市场的开放与自由是以各种生产要素如资本、技术、知识、劳动力等在不同的经济领域与区域自由流动从而保证充分竞争为特征的。相反，特殊利益集团对垄断利润的剥夺则必须在封闭的市场条件下才能实现，因此，特殊利益集团往往将公权力异化为制造市场障碍的工具，其结果是导致市场的自由与开放程度层层受限。

其次，特殊利益集团对市场的强力干预必然会扭曲企业的价值取向。特殊利益集团在市场中取得优势往往不是立足于产品争胜式的公平竞争，而是基于公权力的干预，一旦商业机会与利润获取所依赖的重心从企业产品价格和品质的竞争转移到权力干预上，就会造成恶性竞争态势，企业将付出大量的精力与成本以建立权力关系网络，基于企业能力的竞争力提升导向将被扭曲为基于权力庇护的公权力结盟导向，这势必导致企业科研与管理水平的停滞。

最后，特殊利益集团的狭隘性必然会异化公权力目标，削弱政府功能。国家公权力以实现公共的、整体的利益和价值为目标取向，而特殊利益集团则把持公权力，以非法的手段谋取狭隘的小集团利益，这会导致公权力受到腐化，造成政府预算与管制能力下降。众所周知，政府预算与管制功能已然成为现代国家经济发展不可或缺的重要组成部分，其旨在利用公共资源与公共强制权力对经济的运行进行调控与规范，以维持宏观经济结构的相对平衡与稳定以及微观经济的秩序与安全。因此，它对于国家竞争力的重要性是不言而喻的。然而，衍生于公权力体系内部的特殊利益集团及其结盟者却是政府预算功能最大的威胁者。一方面，特殊利益集团往往利用对政府预算资源的支配权将大量预算资源异化为小集团内部的垄断资源，致使投入经济建设的资源在数量与规模上受到削弱；另一方面，掌权者与市场结盟者的勾结往往导致政府预算投入领域受其垄断，造成政府采购与公共基础设施建设等方面成本高昂，质量难以保证。同时，特殊利益集团以不合法手段谋取利益本身就是与政府的管制功能相违背的。所以说，特殊利益集团对国家竞争力具有很强的破坏性。

第三，动摇民主的基础。在普遍的民主政治实践中，利益集团已然成为现代民主国家政治生活中最重要的组成部分。这是由于利益集团在汇集相同的利益诉求、收集信息资源与构筑表达和沟通途径等方面具有明显的优势，利益集团的各种优势使其可以充当政治体系与公民个体之间的连接纽带，从而促进两者之间的民主互动，有利于民主价值的实现。同样，以上的判断也可以作为特殊利益集团与民主之间关系的一部分，然而，要更加全面地考量此两者之间的关系，我们必须回归到民主的基础条件与特殊利益集团本质属性之间的关系分析。

一般认为，一种现代的民主政治秩序必须具备两个基础条件。一是赋予公民普遍的政治参与权利；二是公民拥有平等的表决权利。在政治决策中，赋予每位成员选择其偏好的相同权重地位，保证其平等的表决权利，这是民主政治秩序的根本要求，同时也体现了统治权是由广大成员所平等分享的民主内涵，即名义的民主权利最终转化为实质性的民主结果。所以，正如达尔所说，任何联合体的政府满足了有效参与和表决平等的标准，就是在有限的程度上通过民主过程实现了自身的统治。

通过对民主基础的分析，我们对于特殊利益集团与民主之间的关系可以得到清晰的判断：一方面，特殊利益集团的强势性必然会导致其他利益主体参与政治决策的权利受到限制；另一方面，特殊利益集团独占利益的属性必然与平等的表决权利不相容。所以说，特殊利益集团的性质与民主价值不相容，它的存在必会侵蚀民主的实质内容。

第四，损害政权的权威性。要弄清政权的权威性来源，首先必须理解政权合法性的内涵。所谓政权合法性，是指“国家在社会中获得政治统治和政治管理的权威正当性的资格与权利”⑤。由此可见，政权合法性不仅是一个政权得以巩固和发展的保障，而且是一个政权获得权威的基础。毫无疑问，没有取得合法性的政权不可能有政权权威性的存在。相较于政权合法性，政权权威是一个政权更加成熟和更具高层次的追求，显然，政权合法性资源的积累程度决定了政治权威树立的高度。就我国而言，现阶段正处于转型时期，不仅表现在经济类型正由农业文明向工业文明转变，更为深远的是政治上由传统体制向现代体制的转型。而政治转型的核心问题之一就是现代政权权威的建构。

公平与正义、国家竞争力、民主价值是构建现代政权权威的三根支柱，也是政权合法性资源当中最具代表性和不可或缺的部分。首先，就公平与正义而言，它的实质是一种对公民平等权利的肯定与保障，其内涵也会随着时代的发展而逐渐拓展和丰富。现代国家都普遍地被赋予实现社会公平的职能与义务，以致能否实现社会的公平价值被视为一个国家政权是否合法的重要标准之一。其次，国家竞争力代表的是一个国家实力的发展前景，它关系到民众的物质与精神需求是否能得到有效的满足。而现代国家的职能已经摆脱了经济“守夜人”的身份，成为国家竞争力的宏观构建者。因此，有效地推动国家竞争力是国家政权获得合法性的重要途径之一。再次，民主的过程是民众自主地对政治体系施加有效影响的过程，这个过程伴随着民众对政治体系的肯定或否定，同时也是民众与政治体系之间最为直接和有效的互动方式。所以，一个政权在民主过程中谋求民众的认同也是一个获得合法性的重要方式，甚至可以说是最重要的方式。

根据上文对特殊利益集团与三者之间的矛盾关系分析，我们可以间接地得出结论：由于特殊利益集团对于国家政权获得合法性资源具有严重的侵蚀作用，势必危及国家政权的权威性。

三

针对我国转型时期的制度环境以及所处的特殊历史阶段，采用有效的策略与措施遏制特殊利益集团的形成以实现我国政治的良性发展应是当务之急。现在的问题是，采取什么样的策略和措施防范特殊利益集团的滋生并消除它们对政治发展可能造成的危害。笔者认为可集中于以下三个方面：

第一，强化国家公平机制建设。国家公平机制建设体现在两方面：一是对市场领域机会公平机制的完善。虽然社会主义市场经济体制在我国运行了多年，但有待完善的地方还很多，关键在于增加和保障市场资源流通的自由度以及市场主体决策的自主性，使市场主体都有公平的机会参与经济竞争。具体而言就是要废除公权力在经济领域设置的人为障碍，如行政审批制度，政企一体化体制等。可以说，减少甚至是消除这些市场障碍的过程也是压缩特殊利益集团生存空间的过程，一旦公权力对微观经济的干预机会减少了，掌权者与市场主体结盟的机会就能受到限制，特殊利益集团也就可以得到有效的抑制。

二是对社会权利公平机制的强化。随着经济的发展和利益主体多元化时代的到来，公民的权利意识觉醒，因此，社会权利的保障范围和保障程度要随着国家再分配能力的增长而不断拓宽和深化。同时，社会权利保障体系要逐步从执政者的决策确立转向国家的制度性确立，这是一个社会权利机制由不稳定和随意性走向稳固和成熟的过程，其核心在于保障社会权利公平机制稳定的公共资源支持。而且，以制度的方式刚性地规制公共资源的使用也可以有效地制约特殊利益集团对公共资源的垄断性支配，对特殊利益集团的利益膨胀起到限制作用。因此，强化国家的公平机制建设可以营造更为健康的制度环境，并有效地减少市场领域衍生特殊利益集团的机会，抑制特殊利益集团对公共资源的侵占。

第二，拓展合法的民主空间。合法的民主空间代表着各种利益主体具有更多正式而规范的渠道参与到政治决策中，同时也代表着各种利益主体可以在政治决策中进行平等的利益博弈，进而达成利益分配相对均衡的政治决策。它具体表现在两个方面：一方面，开拓更多的合法民主参与途径，使决策参与渠道由利益主体的高成本赎买转化为公共的零成本供给。这样不仅可以极大地降低利益主体参与政治决策的成本，有利于更多的利益主体以合法的方式参与政治决策；同时也可以打破特殊利益集团对政治参与渠道的垄断局面，使掌权者与结盟者对谋取垄断地位的预期大大降低，从而在源头上减少利益主体寻求与掌权者结盟的利益驱动力，进而有效地抑制特殊利益集团的形成。

另一方面，在政治决策过程中，利益攸关的主体往往是多方的，然而特殊利益集团仍可把持决策主导权，其根本原因在于其他利益主体虽然具有参与的资格，但缺乏或不具备平等的否决权和提案权，导致决策结果往往为少数强势方所垄断。因此，更多的利益主体在政治决策中拥有平等的利益博弈资格对于防止特殊利益集团垄断决策主导权可以起到有效的牵制作用，使政治决策更多地体现公共利益。同时，在政治决策中，多方具有平等的决策权的局面也间接地增加了特殊利益集团对决策方的寻租成本，从而有效地限制特殊利益集团对政治决策的垄断。

第三，完善权力监督与制约体系。衍生特殊利益集团的根本原因在于公权力的异化和腐化，因此，要在根源上防范特殊利益集团，就必须对公权力的运作进行监督与制约，以防止公权力的变质。显然，以集团的规模而言，特殊利益集团相对于其他性质的利益主体而言只是小规模的集团。然而，特殊利益集团可以在整个社会的制度安排中占据优势地位并攫取大量的社会财富。这是由于特殊利益集团本身占有或控制的公权力具有垄断性与强制性的特点，也就是说，特殊利益集团具有凌驾于社会之上的垄断性权力资源，是一个强势的利益主体。因此，这也决定了要更有效地防范特殊利益集团，仅仅依凭单一的制约手段往往是不足的。必须寻求建立多元和系统化的权力监督和制约体系，所谓多元和系统化的体系是指不同性质的权力制约方式要多管齐下并相互配合，以实现对公权力运作的多方位的有效监督与制约。具体而言，这涉及到三方面的建设，一是公权力系统内部的自我制约体系必须赋予权力监督部门更大的独立性与超然性，从而更好地克服恶性结盟的弱点；二是给予社会与媒体舆论更多参与监督公权力运作的合法途径，以及开放更大的空间使社会力量与媒体舆论可以更自由地发展壮大。三是在这两个性质各异的权力制约系统之间建立长效的连接与合作机制，使双方可以互通有无和优势互补，从而建立起完善而严密的权力监督与制约体系，有效地制约特殊利益集团。

注释：

①[美]查尔斯。林德布洛姆：《决策过程》，上海译文出版社1988年版第5页。

②[美]阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版第200页。

③[美]约翰。罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版第5页。

④[美]罗伯特。达尔：《民主及其批评者》，吉林人民出版社2006年版第145页。

⑤时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版第211页。