本文是青县县委书记赵超英对酝酿发酵推动“青县模式”五年来的一个思考总结。文章精编版发表于《学习时报》382期，本站发表的为全文。

“两委”矛盾以及“核心”与“民心”之争，着实让人感到痛心和忧虑。它不仅阻碍着村民自治的推进，也在一天天吞噬着党的领导的正当性。而且，这种持续的、触及法理的冲突和争辩最终可能具有颠覆性。所以应该尽快从这种悖论中解脱出来，寻求一条使党的领导与村民自治共生双赢的路径。

今年是《村民委员会组织法》（试行）颁布二十周年，此前它的发端孕育已近十年，此后结束试行、正式实施又十年了。在这漫长的三十年中，尽管农村的政治发展风雨多多、歧路多多，但依稀仍可以辨认出那条路径——村民自治，农村社会始终就是沿着这条道路艰难地却是坚定地一步一步向前走着。这个过程未必与开始的设计完全吻合，也未必完全符合人们的意愿。不仅如此，这个过程显然还带来过许多麻烦，以至到现在还让人们对它忧心忡忡、褒贬不一。但这就是历史，这就是生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的过程，这就是人民群众创造历史的过程，这就是社会主义制度自我完善和发展的过程。这个过程作为一个整体肯定是前后连贯、无法人为分割开的。但从它演进的轨迹中，却能看到某些阶段性特征和由此构成的历史的逻辑关系，这对把握其内在规律性可能是有益的。

一、“闹事”——村民自治意识的觉醒

如果把第一个村委会的产生当成村民自治的发端，那么，它始于广西省宜州市合寨、果地、果作等村。1978年改革开放的前夜农村已经自发的“分田到户”了，原来包揽农村公共事务的集体经济组织“生产大队”管委会和党支部不适应这种新的格局，一度管理废弛，村民滥砍滥伐和偷盗赌博现象成风。主要为了维护农村治安，在一些老党员、老干部的倡导之下，村民自发选举出并命名了一个“村民委员会”组织，管理自己的事情。村民的做法得到了上边的认可和推广。后来，八二《宪法》第一百一十一条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，八七年颁布的《村民委员会组织法（试行）》，又对此做了比较具体的制度安排。

宣布农村实行村民自治的宪法文本颁布之后，很快“大队管委会”统统变成了“村民委员会”，“大队干部”纷纷变成了“村干部”。而“村民自治”的真正到来却还很遥远。首先，农村干部对“村民自治”有一个不认识到逐步认识的过程。过去村干部习惯地认为“村班子”是一级政权组织，所以开始相当多的人对自己被排除在政权体制外，沦为“基层群众自治性组织”颇感失落。而乡镇以及县级以上地方党政干部，也习惯于把村级组织作为自己领导的下属单位，对实行“村民自治”大多缺乏心理准备，尤其对《村组法》关于政府仅仅是“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，而不是领导；村民委员会不是服从领导，而仅仅是“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”等规定大为不解，认为这样会导致农村的无政府状态，影响自己的组织动员能力。所以在相当长的时间内，地方党政组织并没有把“村民自治”当成一回事，在实际工作中对农村依旧是“领导”而不是“指导”关系。而村级组织对各级党政组织，依旧“下级服从上级”。

与各级干部的主观认知状况相比，体制衔接和政策环境因素对农村治理模式的影响更大、更具不可选择性。由于我国人力、土地、矿藏等资源大多在农村，所以无论国家还是地方政府，所做的出政治、经济、社会等任何规划安排，大多要依靠或通过农村来实现。而这些安排当时很多与农民意愿是有冲突的，比如粮食征购、计划生育、税收提留、征占土地等，一时很难得到农民群众的赞同或认可。在这种情况下，要“贯彻落实”上边的任务目标，仅靠乡镇的“指导”和“村民自治”显然力不从心，只能把压力型体制下的工作模式延伸、贯穿到农村，把政府对农村的“指导”矫正为强有力的“领导”关系。这并不需要正式改变“村民自治”原则，现成的政策、法律预先设定了如此这般的空间：《村组法》第三条就有关于农村党支部“发挥领导核心作用”的规定；《中国共产党农村基层组织工作条例》更进一步明确，农村党支部“是党在农村全部工作和战斗力的基础”，是“村各种组织和各项工作的领导核心”。并对党支部的职责和权力做了宽泛而具体的描述。而远此之前“下级服从上级”就是党的组织原则之一。通过这样的过渡，村委会就被吸纳到党支部的“一元化”领导之中了，自上而下的统一领导就穿越了“村民自治”的体制壁垒。过来许多地方正是这样做的。

虽然地方党政组织和官员们仍然钟情于“一元化”领导模式，人们在感情和习惯上也愿意接受党的领导，问题在于农村的生产方式及由此决定的社会意识却在悄悄地发生变化。可能村民创造“村委会”这一组织形式时并没有系统的自治意识，而当“大包干”作为农村的基本经济制度巩固确立之后，经济上的自主、自立逐步唤醒了他们的主体意识，他们不仅要自主经营、自谋生存，而且还要在与此相关的各个方面当家做主，因为这一切都是他们生计的一部分。而传统的“党支部一班人”“说了算，定了干”的“为民做主”的领导体制、领导方法，显然与这一切不是完全匹配甚至是相冲突的。这样的冲突由少到多、由小到大，一些地方甚至频频演生集体上访以及各种各样的群体事件，以致于因农民“闹事”形成的农村不稳定成了赫赫有名的“三农”问题之一。被冠以“闹事”之名的农民事件，显然是不值得赞赏的。但透过这些非理性的、不同个性的、体之外的举动，却可以理性地看到共性的和体制内的问题：自主、自立的农民不再心甘情愿、别无选择地接受领导了，他们自信自己有条件也有能力管好自己的事务，而传统的领导方法并没有给他们留足这样的空间。“闹事”的方式尽管不值得赞赏，但它所表明的追求却是无可挑剔的，因为，农村首先是他们的农村。这应该看作是村民自治意识的真正觉醒。

二、“海选”——村民自治质的突破

分析农民“闹事”的演变过程，开始还是零星的、就事论事的“有事说事”，对直接伤害他们利益的个别事情、个别村干部提意见、搞对抗。后来则越来越带有普遍性和系统性，变成对以村党支部书记为代表的村班子及其所实行的“一元化”领导模式的失望、厌烦和抵触，变成无直接利益冲突的“没事找事”。其实农民“闹事”并不是自觉的针对体制、针对党的领导的，他们只是经过就事论事的反复抗争之后，逐步发现事的根源在于人，只有选自己的人当家，才可能有更大的改变，使自己的利益更大化。这确实是一个要害环节。过来被称为“村干部”的有两部分人，一部分是名义上党员选举实际上多是由乡镇党委任命的党支部成员，一部分是名义上村民选举实际上由党支部物色的村委会成员。这样选用干部，更多是为了对上级负责，完成上级党委政府下达的各项工作任务，对这样的村干部村民不满意是可想而知的。他们无力改变前者，于是便争取直接民主选举村委会，而不是经由党支部提名后走过场似的选举，试图通过此举把事实上被党支部收编了的村民委员会，真正变成他们自己的利益代言人和代理人，进一步使自己真正成为村民自治的主体，成为村庄的主人。

面对农民愈演愈烈的抗争，基层干部不只是无奈的应付。他们逐步认识到，“大包干”之后，土地等生产资料分到农民手中，以集体经济为基础的传统的管理、控制手段就不再那么名正言顺、一抓就灵了。实践中他们对村民自治有了重新审视，从扩大民主、寻求合法性上有了新的认识和探索。应该指出，这期间农村的政策环境有了很大改善，自上而下与农民利益相冲突的任务压力逐渐减少，中央利农、惠农政策越来越多，“三农”问题越来越受到各级和各方面的关怀，这在客观上为村民自治的扎实推进提供了条件和可能。农村治理实践的成果很快在国家立法上得到了体现，1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》在原法（试行）规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出”基础上，又特别规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”（第十一条），并且进一步强调“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”（第十四条）。这样严密的规定，在制度设计上堵塞了违背民意、虚假选举的任何可能性。几乎同时，吉林省梨树县就拿出了现成而鲜活的经验——“海选”，这个做法迅速得到自上而下的强力推广。从此，村民自治位居四项民主权利（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）之首的“民主选举”很快普遍得到落实。嗣后，民选的“村委会”不再仅是一个名分，而是作为一个政治实体得到正视和尊重。这是具有里程碑意义的巨大进步，村民自治从此揭开了新的一页。

但是，毕竟我们的农村有着太多的历史积淀，它既蕴涵着强大的潜力和能量，同时也沉重拖累着自己前进的步伐。人们在欢呼农村“民主选举”时代到来的同时，很快发现新的矛盾早已经等在那里了——“两委”冲突，一些地方“支”（党支部）“村”（村委会）“两委”各执一辞，前者说自己是“核心”，后者说自己有“民心”，具体的摩擦在用工、掌印、签字等人、财、事权上无处不有。认真分析起来，这些其实并不是什么新问题，表面上看是村委会与党支部两个权力主体之间的权力之争，实际上是迁延多年的“党群”、“干群”矛盾的继续，只不过使这个矛盾由朝野之间走进了庙堂之内而已；进一步看，虽说“两委”矛盾反映的是“党群”、“干群”、“核心”“民心”之争，但究其根本还是村民要求自己当家作主的老问题，农民并不天然地有亲疏、远近之分，他们只是从自己的利益上判断是非。事实正是如此，被寄予厚望的民主选举之后，村民并没有得到他们想要的一切，相反却产生了更多的抱怨：“你选你的人，我掌我的权”、“‘两委’争权，事没人管”、“民选的官不为民做主”、“村民自治成了‘村委会自治’”…… 这不得不让人感叹：习惯势力竟然如此之强大，以至于靠剖腹产式的“海选”都无法接生他们期盼的真正的村民自治。民主选举竟然如此之嬴弱，单靠它根本无力承担起村民当家做主的愿望。于是，人们的目光不再仅仅关注权力本身，开始把目光投向权力的具体运作。从此，关于农村治理的“变法”的探索开始了。

三、“变法”——村民自治从此走向成熟

在各地的变法探索中，有三种方法至少可以留下这个时代印记：一是山西省河曲等地的“两票制”。基本做法是，选举党支部书记和支部成员时，先由全体有选举权的村民对村内党员投信任票，获得50%以上信任票的党员才有资格被确定为支部成员的候选人；然后召开村党员大会，由党员对候选人投选举票，选举产生党支部。有人形象地列成一个公式：群众1票+党员1票=村支书。二是山东、广东等地的“一肩挑” ，就是村支书、村主任由一人兼任，同时实行其他两委成员交叉任职。三是河北武安市的“一制三化”，所谓“一制三化”即：党支部领导下的村民自治运行机制；支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。当地领导将其概括为“六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”。“六会议事”是指支委会、村委会、两委联席会、党员大会、村民代表会、村民会议，按照职责权限划分议决村中事务。在这六会中最重要的是两委联席会，它首先由支部书记和村委会主任碰头确定议题，随后由书记召集两委联席会议集体研究形成决议并表决通过后由村委会加以实施。“财务三审”是指村财务开支票据、凭证经村委会主任审查、村民理财小组审核和党支部书记审批方可入帐。“公章双签”是指村委会公章要经过支部书记和村委会主任分别签批同意后方可使用。“四制监督”是指村务公开制度、民主议政日制度、民主评议村干部制度、会计委托代理制度等。三种方法共同的特点是试图通过一定方式，使党支部在村民自治活动中获取合法地位，重新强化党支部领导权威，并籍此约束村委会、消解村委会的对立以平息“两委”矛盾。所不同的是前两者比较重视取得权力的运做，而后者更加重视实施权力的运做过程。三种方法在强化党支部领导的过程中，显然较以前都增加了民主政治的元素，但同时也对村民自治这一重要原则有所规避。这样的政治技巧，虽然可以一时镇压和平息矛盾，但由于没有厘清党的领导和村民自治关系，建立有效的机制，以铲除矛盾的根源，所以，问题最终可能还是绕不过去。

相比之下，另一种“变法”的尝试——河北“青县模式”可能更趋向于成熟。他们认为农村治理中出现的诸多问题，工作方法因素是表面现象，根本原因在于领导体制。所以青县的“变法”是从调整体制架构开始的。他们改变了过去党支部或“两委”“议行合一”、“为民作主”组织结构，提升和明确村民会议及其代表会议在村庄和村庄治理中的主体地位，并以推进村民自治、保障村民当家作主为主旨，重新调整村庄各组织的职能和职权。规定村民会议是村庄的权力组织，对村庄重大事务拥有最终决定权；村代会是议事组织，由10—15户村民推选一名代表组成，经受权代村民会议负责日常的决策、监督；村委会是办事组织，由全体村民选举产生，负责执行村民会议和村代会决议和日常管理工作。同时对村代会的决议有权提出复议，或提请村民会议公决；党支部是领导核心，负责组织、协调村代会和村委会在村民自治框架内正常运行。积极支持帮助共产党员依法竞选村代会主席和村民代表，发挥党员的影响力、带动力，以村代会为载体，组织和带领村民和村民代表民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种体制架构的调整，带来了村庄各组织运作方式及其内在机制的改变——“党支部领导，村代会做主，村委会办事。”这种“领导”，不再是全权、全能、全责的包揽，而是本来意义上的“领路”，领路人的价值取决于自己的识途水平和说服能力：“做主”开始可能仅仅是一种权利的象征和宣示，嗣后的结果却会把它演变为实际责任，这最终会使得主人变得更会当家作主：“办事”更多的意义不再是干部的权力，而成了村民购买的服务。这种关系的简单化、明晰化，有助于选择更加廉价高效的办事人和办事方式。

可以看出，“青县模式”与其他几种“变法”相比，在理念和方法有着明显的不同。首先，他们没有就“两委”矛盾说“两委”矛盾，头痛医头，脚痛医脚，而是着眼于产生矛盾的根源，力图在治本上找出路。他们看到，“两委”矛盾的焦点在于它们相互争权“为民做主”，而“还权于民”“让民做主”正是化解矛盾的切入点，同时又可以成为党的领导和村民自治的共生点，成为基层党组织建设和民主政治建设（青县称之为“双基”建设）的结合点。这样的发现具有非同寻常的意义，它可能使得化解“两委”矛盾仅仅成了一个副产品，而化解“两委”矛盾的前提和基础——破解党的领导与民主政治的悖论——却是真正的价值所在。其次，“青县模式”没有仅仅满足于方法技巧的改善，而是从调整体制框架入手，着眼于从根本上、综合治理农村存在的问题。在机制设计上，他们注意把村民当家做主，实现自己的权利和利益作为农村治理的原动力，调整村庄各组织之间的关系，设定职能、划分职权，使各组织在村民利益的驱动之下经常保持活力。在制度安排上，他们超越了传统的“君臣”思维，去人为地、僵死地设定主辅关系。而是根据农村的政治生态，按照分权制衡的理念，更多的靠机制催生一种多元互动的、共生共赢的关系，为实现党的领导与村民自治的有机结合充分开辟了空间。这无论对当前消除“两委”矛盾，还是从长远、从更广泛的意义上建立新的农村政治秩序都是非常有益的。

“青县模式”其实并没有在体制外另起炉灶，寻求什么突破和创新。只是立足于现行政策法律框架，靠整合资源、调整结构、激发活力，充分发挥村庄各个组织应有的功能而已。长达五年的实践反复证明这是成功的：农村党支部通过村代会这个载体，使自己的领导名正言顺地融入到村民自治框架之中，并与村民利益绑在一起，形成了荣辱与共的关系；村民当家做主获得了党组织支持和帮助，对党的领导的认同和归属感不断增强；还权于民以后，村委会事权明确，责任清楚。“两委”无权可争，矛盾、推诿扯皮现象逐步消弭；建立分权制衡、民主监督的权力运做机制，各种偏私腐败失去了空间，民怨公愤逐步化解；干部群众心齐了、气顺了，建设家乡、改变农村面貌的积极性高涨起来，许多过去政府给钱都办不成的事情现在自发办成了……当然，在村庄治理中不可能没有矛盾，但这些矛盾一般可以自己摆平，因为这个模式使得农村有了矛盾化解的“自愈”功能。下边的一些数字很说明问题：全县345个村庄，318名党支部书记被民主选举为村代会主席或村主任，占92.2%；全县2622名党员当选村民代表，占41.5%；每年发展农村党员500多名，是以前年份的两倍多；自从2002年实行新模式以后至2006年，农村信访量逐年分别下降：11%、26.8%、26.6%、8%；2003年以来，投资3亿元修建校舍1849间、硬化街道753公里、50多个村庄建设了小公园、小广场等文体休闲设施，是以往年份的四—五倍……

透过上述“变法”特别是“青县模式”的实践，可以看到，在我国农村已开始由单一的民主选举向全面的民主参与迈进。而且，各地对民主的实现方式做了大量的、有益的探索，使民主逐步由理论变为实践，由原则变成规则，由尝试变为习惯的生活方式。更为可喜的是，在这个过程中，不仅没有对农村秩序赖以保障的党的领导造成不应有的冲击和伤害，相反却使它浴火重生，焕发了新的生机和活力，正在成为领导、推动和保障村民自治，促进农村经济发展、社会进步的最有力的政治力量。所以，有理由相信村民自治正在一步一步走向成熟，任何力量都无法逆转它方向和进程。

四、综述——意义何止于村治

村民自治是党和政府根据我国生产力发展水平自觉调整生产关系，并由此推动农村政治方式变革的结果。这个过程中的某些混乱现象尽管是人们不愿意见到的——农民“闹事”，但对此也不必过于意识形态化地看待。应该认为，这是社会机制对新生因素与传统秩序交互作用的正常反应，它是包括人类社会在内的任何事物发展过程中的一般现象，无时不在，无处不有，只是条件不同、形式不同罢了。更不能认为这是绝对对立的、不可调和的矛盾，这种习惯于定性判断的认识方法无益于事。一般应该这样认为，无论是自发的、或是有组织的，无论是有直接利益冲突的、或是无直接利益冲突的农民“闹事”，都反映出工作过程或制度安排的某些缺陷，应看作是社会主义制度自我完善过程的一部分。只要用历史唯物主义的胸怀和理性看待问题，实事求是地解决具体问题，农村的事情可能并不那样难办。

对“海选”应该一分为二地看待。民主选举是施政合法性的逻辑起点，也是现代政治的重要标志，从这一点看，它是不可或缺的。但它的意义可能仅限于此，由它所启始和标志的民主参与才是全部意义之所在，就民主参与的经常性、有效性而言，它甚至也不是最重要的参与方式。如果没有其它民主参与制度相匹配，民主选举的价值不仅会大打折扣，甚至可能还是有害的，极有可能变成一种不负责任的政治发泄。但毕竟“民主是个好东西”，如果经常性的民主参与渠道不畅，人们的民主诉求得不到有效释放，那么，人们宁愿接受苦果，也会选择这样的发泄。相反，如果经常性的民主参与渠道通畅，人们认为政治过程合乎自己的意愿，适当选择民主选举的时间和方式未必是不可接受的。

村民自治的“变法”过程进一步证明，“社会主义制度的自我完善”是成本最底、风险最小、效果最好政治发展方式。同时还可以看出，现行的政策法律架构中，也存有很大的“自我完善”的空间，比如现行的《村民委员会组织法》赋予村委会权力过大，议事、办事大权独揽，甚至授权它、监督它的村民会议和村代会都须由这个被授权、被监督人召集。这不仅杜塞了应有的民主参与渠道，容易滋生腐败和干群矛盾，同时，权力过大、过于集中，也极易导致权力之争和权力被非法操控。当前农村治理中出现的问题，可能多与此有关。其实解决这些问题并不难，实践中不乏成功的经验（比如“青县模式”）。问题在于，即使这样温和的、完全在体制框架内的“变法”和改良，也是权力和利益的调整，“自我完善”过程中完全没有自我牺牲是不可能的。牺牲一点眼前的、局部的的利益，换取长远的、全局的利益是值得的，这需要智慧和勇气，更需要有责任感。

“两委”矛盾以及“核心”与“民心”之争，着实让人感到痛心和忧虑。它不仅阻碍着村民自治的推进，也在一天天吞噬着党的领导的正当性。而且，这种持续的、触及法理的冲突和争辩最终可能具有颠覆性。所以应该尽快从这种悖论中解脱出来，寻求一条使党的领导与村民自治共生双赢的路径。实际上，党的领导目的在于带领村民正确行使当家作主的权利，而村民自治正是村民当家作主权力的实现形式，二者是相辅相成的，从根本上并不存在不可调和矛盾关系。只是对传统领导体制和领导方式的路径依赖，把它们错误地导向了自相戕残的荒谬境地。应该明白，随着家庭土地承包经营制度的确立，“生产大队”已经历史的退出了农村的政治舞台，“村委会”只是作为它的否定者担当起了村民自治的责任，根本不是它的替代品，二者的权力来源、职能设计和行为方式有着本质的区别。党支部按照传统思维想靠“村委会”的某种功能指挥和控制村民，显然是搭错了车。不仅不会有任何效力，反而可能成为各种矛盾冲突的祸根。实际上，只要对村民自治加以关怀和理解，就能发现一个对村民自治同时对农村党的领导都极有价值的载体——“村代会”。这个载体具有这样的功能，一方面它作为村庄法定的决策、监督组织，可以把党的领导融入到村民自治框架中去，使党组织的意图经过一定程序合法化，从而获得确切的领导效力；另一方面，“村代会”超越事权的决策、监督职能以及由此形成的对事权的制衡机制，又把二者结成利益共同体，而且这种荣辱与共的关系会使得二者的结合自动得到强化；第三，“村代会”作为民意组织，无论其与农民群众的密切关系，还是其内部有着浓厚民主、博弈氛围的运行机制，都有利于始终保证党组织肌体的健康和富有活力，有利于始终保持农村党组织的先进性，这是靠上级、靠外力都根本无法做到的。可以想象，在这个基础上构建起新农村治理框架，既有利于改善和强化党的领导，也有利于推进村民自治，使二者由矛盾掣肘变成共生双赢。这也许就是十六大提出的“党组织领导的充满生机和活力的村民自治机制”。

本文是青县县委书记赵超英对酝酿发酵推动“青县模式”五年来的一个思考总结。文章精编版发表于《学习时报》382期，本站发表的为全文。

“两委”矛盾以及“核心”与“民心”之争，着实让人感到痛心和忧虑。它不仅阻碍着村民自治的推进，也在一天天吞噬着党的领导的正当性。而且，这种持续的、触及法理的冲突和争辩最终可能具有颠覆性。所以应该尽快从这种悖论中解脱出来，寻求一条使党的领导与村民自治共生双赢的路径。

今年是《村民委员会组织法》（试行）颁布二十周年，此前它的发端孕育已近十年，此后结束试行、正式实施又十年了。在这漫长的三十年中，尽管农村的政治发展风雨多多、歧路多多，但依稀仍可以辨认出那条路径——村民自治，农村社会始终就是沿着这条道路艰难地却是坚定地一步一步向前走着。这个过程未必与开始的设计完全吻合，也未必完全符合人们的意愿。不仅如此，这个过程显然还带来过许多麻烦，以至到现在还让人们对它忧心忡忡、褒贬不一。但这就是历史，这就是生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的过程，这就是人民群众创造历史的过程，这就是社会主义制度自我完善和发展的过程。这个过程作为一个整体肯定是前后连贯、无法人为分割开的。但从它演进的轨迹中，却能看到某些阶段性特征和由此构成的历史的逻辑关系，这对把握其内在规律性可能是有益的。

一、“闹事”——村民自治意识的觉醒

如果把第一个村委会的产生当成村民自治的发端，那么，它始于广西省宜州市合寨、果地、果作等村。1978年改革开放的前夜农村已经自发的“分田到户”了，原来包揽农村公共事务的集体经济组织“生产大队”管委会和党支部不适应这种新的格局，一度管理废弛，村民滥砍滥伐和偷盗赌博现象成风。主要为了维护农村治安，在一些老党员、老干部的倡导之下，村民自发选举出并命名了一个“村民委员会”组织，管理自己的事情。村民的做法得到了上边的认可和推广。后来，八二《宪法》第一百一十一条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，八七年颁布的《村民委员会组织法（试行）》，又对此做了比较具体的制度安排。

宣布农村实行村民自治的宪法文本颁布之后，很快“大队管委会”统统变成了“村民委员会”，“大队干部”纷纷变成了“村干部”。而“村民自治”的真正到来却还很遥远。首先，农村干部对“村民自治”有一个不认识到逐步认识的过程。过去村干部习惯地认为“村班子”是一级政权组织，所以开始相当多的人对自己被排除在政权体制外，沦为“基层群众自治性组织”颇感失落。而乡镇以及县级以上地方党政干部，也习惯于把村级组织作为自己领导的下属单位，对实行“村民自治”大多缺乏心理准备，尤其对《村组法》关于政府仅仅是“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，而不是领导；村民委员会不是服从领导，而仅仅是“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”等规定大为不解，认为这样会导致农村的无政府状态，影响自己的组织动员能力。所以在相当长的时间内，地方党政组织并没有把“村民自治”当成一回事，在实际工作中对农村依旧是“领导”而不是“指导”关系。而村级组织对各级党政组织，依旧“下级服从上级”。

与各级干部的主观认知状况相比，体制衔接和政策环境因素对农村治理模式的影响更大、更具不可选择性。由于我国人力、土地、矿藏等资源大多在农村，所以无论国家还是地方政府，所做的出政治、经济、社会等任何规划安排，大多要依靠或通过农村来实现。而这些安排当时很多与农民意愿是有冲突的，比如粮食征购、计划生育、税收提留、征占土地等，一时很难得到农民群众的赞同或认可。在这种情况下，要“贯彻落实”上边的任务目标，仅靠乡镇的“指导”和“村民自治”显然力不从心，只能把压力型体制下的工作模式延伸、贯穿到农村，把政府对农村的“指导”矫正为强有力的“领导”关系。这并不需要正式改变“村民自治”原则，现成的政策、法律预先设定了如此这般的空间：《村组法》第三条就有关于农村党支部“发挥领导核心作用”的规定；《中国共产党农村基层组织工作条例》更进一步明确，农村党支部“是党在农村全部工作和战斗力的基础”，是“村各种组织和各项工作的领导核心”。并对党支部的职责和权力做了宽泛而具体的描述。而远此之前“下级服从上级”就是党的组织原则之一。通过这样的过渡，村委会就被吸纳到党支部的“一元化”领导之中了，自上而下的统一领导就穿越了“村民自治”的体制壁垒。过来许多地方正是这样做的。

虽然地方党政组织和官员们仍然钟情于“一元化”领导模式，人们在感情和习惯上也愿意接受党的领导，问题在于农村的生产方式及由此决定的社会意识却在悄悄地发生变化。可能村民创造“村委会”这一组织形式时并没有系统的自治意识，而当“大包干”作为农村的基本经济制度巩固确立之后，经济上的自主、自立逐步唤醒了他们的主体意识，他们不仅要自主经营、自谋生存，而且还要在与此相关的各个方面当家做主，因为这一切都是他们生计的一部分。而传统的“党支部一班人”“说了算，定了干”的“为民做主”的领导体制、领导方法，显然与这一切不是完全匹配甚至是相冲突的。这样的冲突由少到多、由小到大，一些地方甚至频频演生集体上访以及各种各样的群体事件，以致于因农民“闹事”形成的农村不稳定成了赫赫有名的“三农”问题之一。被冠以“闹事”之名的农民事件，显然是不值得赞赏的。但透过这些非理性的、不同个性的、体之外的举动，却可以理性地看到共性的和体制内的问题：自主、自立的农民不再心甘情愿、别无选择地接受领导了，他们自信自己有条件也有能力管好自己的事务，而传统的领导方法并没有给他们留足这样的空间。“闹事”的方式尽管不值得赞赏，但它所表明的追求却是无可挑剔的，因为，农村首先是他们的农村。这应该看作是村民自治意识的真正觉醒。

二、“海选”——村民自治质的突破

分析农民“闹事”的演变过程，开始还是零星的、就事论事的“有事说事”，对直接伤害他们利益的个别事情、个别村干部提意见、搞对抗。后来则越来越带有普遍性和系统性，变成对以村党支部书记为代表的村班子及其所实行的“一元化”领导模式的失望、厌烦和抵触，变成无直接利益冲突的“没事找事”。其实农民“闹事”并不是自觉的针对体制、针对党的领导的，他们只是经过就事论事的反复抗争之后，逐步发现事的根源在于人，只有选自己的人当家，才可能有更大的改变，使自己的利益更大化。这确实是一个要害环节。过来被称为“村干部”的有两部分人，一部分是名义上党员选举实际上多是由乡镇党委任命的党支部成员，一部分是名义上村民选举实际上由党支部物色的村委会成员。这样选用干部，更多是为了对上级负责，完成上级党委政府下达的各项工作任务，对这样的村干部村民不满意是可想而知的。他们无力改变前者，于是便争取直接民主选举村委会，而不是经由党支部提名后走过场似的选举，试图通过此举把事实上被党支部收编了的村民委员会，真正变成他们自己的利益代言人和代理人，进一步使自己真正成为村民自治的主体，成为村庄的主人。

面对农民愈演愈烈的抗争，基层干部不只是无奈的应付。他们逐步认识到，“大包干”之后，土地等生产资料分到农民手中，以集体经济为基础的传统的管理、控制手段就不再那么名正言顺、一抓就灵了。实践中他们对村民自治有了重新审视，从扩大民主、寻求合法性上有了新的认识和探索。应该指出，这期间农村的政策环境有了很大改善，自上而下与农民利益相冲突的任务压力逐渐减少，中央利农、惠农政策越来越多，“三农”问题越来越受到各级和各方面的关怀，这在客观上为村民自治的扎实推进提供了条件和可能。农村治理实践的成果很快在国家立法上得到了体现，1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》在原法（试行）规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出”基础上，又特别规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”（第十一条），并且进一步强调“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”（第十四条）。这样严密的规定，在制度设计上堵塞了违背民意、虚假选举的任何可能性。几乎同时，吉林省梨树县就拿出了现成而鲜活的经验——“海选”，这个做法迅速得到自上而下的强力推广。从此，村民自治位居四项民主权利（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）之首的“民主选举”很快普遍得到落实。嗣后，民选的“村委会”不再仅是一个名分，而是作为一个政治实体得到正视和尊重。这是具有里程碑意义的巨大进步，村民自治从此揭开了新的一页。

但是，毕竟我们的农村有着太多的历史积淀，它既蕴涵着强大的潜力和能量，同时也沉重拖累着自己前进的步伐。人们在欢呼农村“民主选举”时代到来的同时，很快发现新的矛盾早已经等在那里了——“两委”冲突，一些地方“支”（党支部）“村”（村委会）“两委”各执一辞，前者说自己是“核心”，后者说自己有“民心”，具体的摩擦在用工、掌印、签字等人、财、事权上无处不有。认真分析起来，这些其实并不是什么新问题，表面上看是村委会与党支部两个权力主体之间的权力之争，实际上是迁延多年的“党群”、“干群”矛盾的继续，只不过使这个矛盾由朝野之间走进了庙堂之内而已；进一步看，虽说“两委”矛盾反映的是“党群”、“干群”、“核心”“民心”之争，但究其根本还是村民要求自己当家作主的老问题，农民并不天然地有亲疏、远近之分，他们只是从自己的利益上判断是非。事实正是如此，被寄予厚望的民主选举之后，村民并没有得到他们想要的一切，相反却产生了更多的抱怨：“你选你的人，我掌我的权”、“‘两委’争权，事没人管”、“民选的官不为民做主”、“村民自治成了‘村委会自治’”…… 这不得不让人感叹：习惯势力竟然如此之强大，以至于靠剖腹产式的“海选”都无法接生他们期盼的真正的村民自治。民主选举竟然如此之嬴弱，单靠它根本无力承担起村民当家做主的愿望。于是，人们的目光不再仅仅关注权力本身，开始把目光投向权力的具体运作。从此，关于农村治理的“变法”的探索开始了。

三、“变法”——村民自治从此走向成熟

在各地的变法探索中，有三种方法至少可以留下这个时代印记：一是山西省河曲等地的“两票制”。基本做法是，选举党支部书记和支部成员时，先由全体有选举权的村民对村内党员投信任票，获得50%以上信任票的党员才有资格被确定为支部成员的候选人；然后召开村党员大会，由党员对候选人投选举票，选举产生党支部。有人形象地列成一个公式：群众1票+党员1票=村支书。二是山东、广东等地的“一肩挑” ，就是村支书、村主任由一人兼任，同时实行其他两委成员交叉任职。三是河北武安市的“一制三化”，所谓“一制三化”即：党支部领导下的村民自治运行机制；支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。当地领导将其概括为“六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”。“六会议事”是指支委会、村委会、两委联席会、党员大会、村民代表会、村民会议，按照职责权限划分议决村中事务。在这六会中最重要的是两委联席会，它首先由支部书记和村委会主任碰头确定议题，随后由书记召集两委联席会议集体研究形成决议并表决通过后由村委会加以实施。“财务三审”是指村财务开支票据、凭证经村委会主任审查、村民理财小组审核和党支部书记审批方可入帐。“公章双签”是指村委会公章要经过支部书记和村委会主任分别签批同意后方可使用。“四制监督”是指村务公开制度、民主议政日制度、民主评议村干部制度、会计委托代理制度等。三种方法共同的特点是试图通过一定方式，使党支部在村民自治活动中获取合法地位，重新强化党支部领导权威，并籍此约束村委会、消解村委会的对立以平息“两委”矛盾。所不同的是前两者比较重视取得权力的运做，而后者更加重视实施权力的运做过程。三种方法在强化党支部领导的过程中，显然较以前都增加了民主政治的元素，但同时也对村民自治这一重要原则有所规避。这样的政治技巧，虽然可以一时镇压和平息矛盾，但由于没有厘清党的领导和村民自治关系，建立有效的机制，以铲除矛盾的根源，所以，问题最终可能还是绕不过去。

相比之下，另一种“变法”的尝试——河北“青县模式”可能更趋向于成熟。他们认为农村治理中出现的诸多问题，工作方法因素是表面现象，根本原因在于领导体制。所以青县的“变法”是从调整体制架构开始的。他们改变了过去党支部或“两委”“议行合一”、“为民作主”组织结构，提升和明确村民会议及其代表会议在村庄和村庄治理中的主体地位，并以推进村民自治、保障村民当家作主为主旨，重新调整村庄各组织的职能和职权。规定村民会议是村庄的权力组织，对村庄重大事务拥有最终决定权；村代会是议事组织，由10—15户村民推选一名代表组成，经受权代村民会议负责日常的决策、监督；村委会是办事组织，由全体村民选举产生，负责执行村民会议和村代会决议和日常管理工作。同时对村代会的决议有权提出复议，或提请村民会议公决；党支部是领导核心，负责组织、协调村代会和村委会在村民自治框架内正常运行。积极支持帮助共产党员依法竞选村代会主席和村民代表，发挥党员的影响力、带动力，以村代会为载体，组织和带领村民和村民代表民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种体制架构的调整，带来了村庄各组织运作方式及其内在机制的改变——“党支部领导，村代会做主，村委会办事。”这种“领导”，不再是全权、全能、全责的包揽，而是本来意义上的“领路”，领路人的价值取决于自己的识途水平和说服能力：“做主”开始可能仅仅是一种权利的象征和宣示，嗣后的结果却会把它演变为实际责任，这最终会使得主人变得更会当家作主：“办事”更多的意义不再是干部的权力，而成了村民购买的服务。这种关系的简单化、明晰化，有助于选择更加廉价高效的办事人和办事方式。

可以看出，“青县模式”与其他几种“变法”相比，在理念和方法有着明显的不同。首先，他们没有就“两委”矛盾说“两委”矛盾，头痛医头，脚痛医脚，而是着眼于产生矛盾的根源，力图在治本上找出路。他们看到，“两委”矛盾的焦点在于它们相互争权“为民做主”，而“还权于民”“让民做主”正是化解矛盾的切入点，同时又可以成为党的领导和村民自治的共生点，成为基层党组织建设和民主政治建设（青县称之为“双基”建设）的结合点。这样的发现具有非同寻常的意义，它可能使得化解“两委”矛盾仅仅成了一个副产品，而化解“两委”矛盾的前提和基础——破解党的领导与民主政治的悖论——却是真正的价值所在。其次，“青县模式”没有仅仅满足于方法技巧的改善，而是从调整体制框架入手，着眼于从根本上、综合治理农村存在的问题。在机制设计上，他们注意把村民当家做主，实现自己的权利和利益作为农村治理的原动力，调整村庄各组织之间的关系，设定职能、划分职权，使各组织在村民利益的驱动之下经常保持活力。在制度安排上，他们超越了传统的“君臣”思维，去人为地、僵死地设定主辅关系。而是根据农村的政治生态，按照分权制衡的理念，更多的靠机制催生一种多元互动的、共生共赢的关系，为实现党的领导与村民自治的有机结合充分开辟了空间。这无论对当前消除“两委”矛盾，还是从长远、从更广泛的意义上建立新的农村政治秩序都是非常有益的。

“青县模式”其实并没有在体制外另起炉灶，寻求什么突破和创新。只是立足于现行政策法律框架，靠整合资源、调整结构、激发活力，充分发挥村庄各个组织应有的功能而已。长达五年的实践反复证明这是成功的：农村党支部通过村代会这个载体，使自己的领导名正言顺地融入到村民自治框架之中，并与村民利益绑在一起，形成了荣辱与共的关系；村民当家做主获得了党组织支持和帮助，对党的领导的认同和归属感不断增强；还权于民以后，村委会事权明确，责任清楚。“两委”无权可争，矛盾、推诿扯皮现象逐步消弭；建立分权制衡、民主监督的权力运做机制，各种偏私腐败失去了空间，民怨公愤逐步化解；干部群众心齐了、气顺了，建设家乡、改变农村面貌的积极性高涨起来，许多过去政府给钱都办不成的事情现在自发办成了……当然，在村庄治理中不可能没有矛盾，但这些矛盾一般可以自己摆平，因为这个模式使得农村有了矛盾化解的“自愈”功能。下边的一些数字很说明问题：全县345个村庄，318名党支部书记被民主选举为村代会主席或村主任，占92.2%；全县2622名党员当选村民代表，占41.5%；每年发展农村党员500多名，是以前年份的两倍多；自从2002年实行新模式以后至2006年，农村信访量逐年分别下降：11%、26.8%、26.6%、8%；2003年以来，投资3亿元修建校舍1849间、硬化街道753公里、50多个村庄建设了小公园、小广场等文体休闲设施，是以往年份的四—五倍……

透过上述“变法”特别是“青县模式”的实践，可以看到，在我国农村已开始由单一的民主选举向全面的民主参与迈进。而且，各地对民主的实现方式做了大量的、有益的探索，使民主逐步由理论变为实践，由原则变成规则，由尝试变为习惯的生活方式。更为可喜的是，在这个过程中，不仅没有对农村秩序赖以保障的党的领导造成不应有的冲击和伤害，相反却使它浴火重生，焕发了新的生机和活力，正在成为领导、推动和保障村民自治，促进农村经济发展、社会进步的最有力的政治力量。所以，有理由相信村民自治正在一步一步走向成熟，任何力量都无法逆转它方向和进程。

四、综述——意义何止于村治

村民自治是党和政府根据我国生产力发展水平自觉调整生产关系，并由此推动农村政治方式变革的结果。这个过程中的某些混乱现象尽管是人们不愿意见到的——农民“闹事”，但对此也不必过于意识形态化地看待。应该认为，这是社会机制对新生因素与传统秩序交互作用的正常反应，它是包括人类社会在内的任何事物发展过程中的一般现象，无时不在，无处不有，只是条件不同、形式不同罢了。更不能认为这是绝对对立的、不可调和的矛盾，这种习惯于定性判断的认识方法无益于事。一般应该这样认为，无论是自发的、或是有组织的，无论是有直接利益冲突的、或是无直接利益冲突的农民“闹事”，都反映出工作过程或制度安排的某些缺陷，应看作是社会主义制度自我完善过程的一部分。只要用历史唯物主义的胸怀和理性看待问题，实事求是地解决具体问题，农村的事情可能并不那样难办。

对“海选”应该一分为二地看待。民主选举是施政合法性的逻辑起点，也是现代政治的重要标志，从这一点看，它是不可或缺的。但它的意义可能仅限于此，由它所启始和标志的民主参与才是全部意义之所在，就民主参与的经常性、有效性而言，它甚至也不是最重要的参与方式。如果没有其它民主参与制度相匹配，民主选举的价值不仅会大打折扣，甚至可能还是有害的，极有可能变成一种不负责任的政治发泄。但毕竟“民主是个好东西”，如果经常性的民主参与渠道不畅，人们的民主诉求得不到有效释放，那么，人们宁愿接受苦果，也会选择这样的发泄。相反，如果经常性的民主参与渠道通畅，人们认为政治过程合乎自己的意愿，适当选择民主选举的时间和方式未必是不可接受的。

村民自治的“变法”过程进一步证明，“社会主义制度的自我完善”是成本最底、风险最小、效果最好政治发展方式。同时还可以看出，现行的政策法律架构中，也存有很大的“自我完善”的空间，比如现行的《村民委员会组织法》赋予村委会权力过大，议事、办事大权独揽，甚至授权它、监督它的村民会议和村代会都须由这个被授权、被监督人召集。这不仅杜塞了应有的民主参与渠道，容易滋生腐败和干群矛盾，同时，权力过大、过于集中，也极易导致权力之争和权力被非法操控。当前农村治理中出现的问题，可能多与此有关。其实解决这些问题并不难，实践中不乏成功的经验（比如“青县模式”）。问题在于，即使这样温和的、完全在体制框架内的“变法”和改良，也是权力和利益的调整，“自我完善”过程中完全没有自我牺牲是不可能的。牺牲一点眼前的、局部的的利益，换取长远的、全局的利益是值得的，这需要智慧和勇气，更需要有责任感。

“两委”矛盾以及“核心”与“民心”之争，着实让人感到痛心和忧虑。它不仅阻碍着村民自治的推进，也在一天天吞噬着党的领导的正当性。而且，这种持续的、触及法理的冲突和争辩最终可能具有颠覆性。所以应该尽快从这种悖论中解脱出来，寻求一条使党的领导与村民自治共生双赢的路径。实际上，党的领导目的在于带领村民正确行使当家作主的权利，而村民自治正是村民当家作主权力的实现形式，二者是相辅相成的，从根本上并不存在不可调和矛盾关系。只是对传统领导体制和领导方式的路径依赖，把它们错误地导向了自相戕残的荒谬境地。应该明白，随着家庭土地承包经营制度的确立，“生产大队”已经历史的退出了农村的政治舞台，“村委会”只是作为它的否定者担当起了村民自治的责任，根本不是它的替代品，二者的权力来源、职能设计和行为方式有着本质的区别。党支部按照传统思维想靠“村委会”的某种功能指挥和控制村民，显然是搭错了车。不仅不会有任何效力，反而可能成为各种矛盾冲突的祸根。实际上，只要对村民自治加以关怀和理解，就能发现一个对村民自治同时对农村党的领导都极有价值的载体——“村代会”。这个载体具有这样的功能，一方面它作为村庄法定的决策、监督组织，可以把党的领导融入到村民自治框架中去，使党组织的意图经过一定程序合法化，从而获得确切的领导效力；另一方面，“村代会”超越事权的决策、监督职能以及由此形成的对事权的制衡机制，又把二者结成利益共同体，而且这种荣辱与共的关系会使得二者的结合自动得到强化；第三，“村代会”作为民意组织，无论其与农民群众的密切关系，还是其内部有着浓厚民主、博弈氛围的运行机制，都有利于始终保证党组织肌体的健康和富有活力，有利于始终保持农村党组织的先进性，这是靠上级、靠外力都根本无法做到的。可以想象，在这个基础上构建起新农村治理框架，既有利于改善和强化党的领导，也有利于推进村民自治，使二者由矛盾掣肘变成共生双赢。这也许就是十六大提出的“党组织领导的充满生机和活力的村民自治机制”。