要依法治国，首先要确定宪法权威，宪法权威的一个核心就是党和法的关系问题。需要解释党如何制定宪法，党又如何首先遵守宪法；要讨论党制定宪法干什么，党制定宪法，就要首先遵守宪法。凸显宪法权威，可以达成某种共识。习近平强调依法执政，主要是依宪执政。用当年彭真的说法，党率领人民制定了宪法，党应该首先遵守宪法。这实际上回答了党大还是法大的问题，不要把党置于一个制定宪法而不守宪法的尴尬位置。
确定了这个政治前提，有两个问题需要面对：一个问题是依法治国，依宪执政究竟是一个什么状态？要对它的规范状态做出描述。现代国家之所以要依宪治政，依法治国，说到底就是要维持一种非人为秩序，这就是宪法秩序。长期以来中国人熟络于心的是人为秩序，”普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。人治传统、德治传统，都是人为秩序。人在政在，人亡政息。我们要成为一个现代国家，必须要确立现代非人为秩序的法律权威，而这种最高权威的体现就是宪法的权威。
怎样建立比较好的宪法秩序呢？依赖于三个支撑点：
第一，要有良法，许多法律专家重点伸张这一点。许多部门法，要到良法还是恶法的平台上检验一下。现在中央和地方的法律有一万四千部左右，究竟哪些是良法，哪些是恶法？良法应当实施，恶法必须废除。要以十八届四中全会的精神，首先对我们的法律条规体系进行清理，使我们的法律真正属于良法。
良法基础上才可能有良治。在具体的治理上，首先要厘清政府的权力。法治国家应当是法治政府。政府的良治从何而来？要杜绝行政权力僭越为司法部门权力，比如随便出动警力，就是行政权力冒充司法权力，这是不行的。行政权力只能维护日常秩序，而不能僭越为执行法律裁决的权力。所以，良治要符合良法，良法之下才有良治，理顺了这个关系，就可以解决行政权的随意作为了。刚才江老师说的”维稳”，大多数都是行政权的僭越。地方政府、公安局觉得问题很严重，危机来了，就急忙抓人，抓人之后再搜集证据，再拿到检察院起诉，检察院无数次返回，再去搜集更多的证据，这是行政权对立法权的一种僭越和颠覆，显然不是良治，也没有遵守良法。良治的建立非常关键，在党已经确立宪法的情况下，权力的制衡，立法、行政、司法必须各归其位。现在的行政权力抽象做大，具体做实，这是很麻烦的。
最后才有良序。良序最重要的是权力秩序。若权力不讲秩序，一旦受到威胁就乱来，就没有优良的政治秩序，一朝权在手，便把令来行，整个社会肯定陷入小暴君普遍增长，谁也不遵守规则的状态。所以，依法治国，依宪执政，就要厘清行政权，不能独大，一定要归位。
第二，在实际的国家治理中，国家权力与社会权利之间，如何形成良性的状态。宪法最本质的规定，就是对国家权力机关的限制和对公民权利的保障。我们的宪法多了一部分，是对公民义务的规定。本来公民义务不能由宪法规定，因为宪法是保障权利的，是公民让渡出去的权力才成立国家，因而只能保障公民的权利，不能由国家权力通过宪法形式对公民加以更多的义务。我们现在尽管有这个义务累赘，也不是要马上修改它。但首先要理顺国家权力与社会秩序之间的相互关系。说到底就是两个关系：第一，要在保障宪法秩序的情况下，严格限制国家权力打压社会权利。就是刚才江老师强调的，维稳和维权的关系不能颠倒，不需要国家权力部门去恩惠性地承诺”国家尊重公民权利”。公民权利是天经地义的权利，不是你附加给他的权利。权为民所赋，反过来要限制国家权力。对于依法治国、依法执政来说，这至为关键。
另一个问题是：在宪法秩序受到威胁的情况下，来自两种力量分别呈现或合力呈现的时候怎么办？一种是国家权力本身违宪，这个问题不好谈，但是必须谈。国家权力违宪，等于撕毁了跟公民的宪法契约，因而国家权力是叛乱者，公民有权起来反抗你。就是说，你没有遵守宪法秩序，我们凭什么还承受你的权力压制？从权力必须守宪的角度来讲，权力首先具有示范性。社会中公民不守宪，寻衅滋事，首先是因为权力不守宪，权力寻衅滋事。第二，社会感受宪法秩序受到威胁，怎么办？我们现在法律救济上有空白，部门法有，但宪法没有司法化。要解决宪法司法化的问题。公民要能够援引宪法条款自我保护，公民权才有根本法的保护。公民的宪法保障是一大缺口，必须要堵住这个缺口。
当权力和社会共同感受到宪法秩序受到威胁的时候怎么办？这是一个比较复杂的问题。宪法独裁如果以颠覆宪法秩序来维护社会秩序，就走向专制，权力就彻底丧失了公民承诺的权力合法性的理由。不能以高尚的道德理由来超越宪法。现在中国的治理，常常是抢占道德高地，来颠覆宪法权威。国家不能超越宪法，给社会更多更苛刻的规则。这些规则只能叫例外的规则，不应由国家来提供，只能由社会来约定。因此，国家不能侵入社会，而社会必须限定国家。这个关系理顺，宪法的生存有了保证。理顺这些基本理论问题，大家可以回归现代的、宪法政治的常识层面，不要动辄就用纪律来干预宪法，动辄就用道义来干预宪法。既然依宪执政，依法治国，那么大家共同回到宪法平台上，这就是结论。
（作者为北京大学宪法学教授）
