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阿尔弗雷德•斯泰潘：联邦制与民主：超越美国模式

作者：阿尔弗雷德•斯泰潘

翻译：张小山         审校：王天成

 

对于我们这些有志于传播和巩固民主的人，无论是作为政策制定者、人权活动家、政治分析家，或民主理论家，比以往任何时候，更需要重新考虑联邦制的潜在风险和收益。最大的风险是，联邦制安排可以为种族民族主义者动员他们的资源提供机会。在未举行全国性民主选举的前非民主联邦政治体的亚单元(subunits),以及在缺乏全国性民主政党的情况下引进选举，风险尤其严重。欧洲的9个前共产党国家中，6个是单一制国家，3个是联邦国家。那6个单一制国家，现在变为5个国家（东德已经和联邦德国合并），而3个联邦国家- 南斯拉夫、苏联和捷克斯洛伐克 - 现在变成了22个独立国家。大多数后共产欧洲的种族政权和族群流血冲突发生都在这些后联邦国家中。

 

然而，尽管有这些潜在的问题，联邦制而非单一制国家是最常见的与多民族民主相关的形态。联邦国家还与庞大的人口、广袤的领土以及与以地区性语言分化的民主制相关。事实上，在地区性多语种和多族群政治体中，每一个长期存在的民主制国家都是联邦国家。

 

虽然世界上有很多多民族的政治体，但其中很少是民主国家。多民族的民主国家确实存在，但是它们（瑞士、加拿大、比利时、西班牙和印度），全部是联邦国家。尽管除了瑞士外，所有这些民主国家在管理其多民族政治体时出现过问题（甚至瑞士在1848年也发生过天主教各州分裂国家的宗德本德战争），它们保持了相当的稳定。相比之下，斯里兰卡，一个地区性多语种多民族、担心滑入联邦制的单一制国家，不能处理其民族分裂，一头扎进已经持续了超过15年的血腥内战。

 

除了多民族民主制和联邦制之间的强相关性，在语言和族群多样性指标上得分最高的6个长期存在的民主国家，即印度、加拿大、比利时、瑞士、西班牙和美国，都是联邦国家。这些国家选择采用联邦制的这个事实本身并不能证明什么; 然而，它确实显示，联邦制可能帮助这些国家管控那些伴随着族群和语言多样性而出现的问题。事实上，根据我的判断，诸如印度尼西亚、俄罗斯、尼日利亚、中国和缅甸等国家，如果要在将来变成稳定的民主国家，它们将不得不建构出可行的联邦制度以包容文化多样性、获得强健的能力发展社会经济，以及符合公民平等的普世标准。

 

例如，考虑印度尼西亚这个案例。它似乎满足一个联邦国家的所有指标。它拥有超过200万的人口，其领土包含超过2000个有人居住的岛屿。它拥有许多语言、族群分化和多种宗教。因此，它在几乎所有与联邦制相关的类别中靠近顶部的类别。如果印尼成为一个民主国家，人们可能会想到，它将必须着手处理联邦制或非集权化的问题。然而，在苏哈托倒台后，我参加过一个印尼政治、军事、宗教和知识分子领袖人物的会议，大部分的与会者（尤其来自军方的）因荷兰殖民地统治末期的分裂主义冲突而坚决反对联邦制。印尼至少应该考虑我所说的局域联邦制（federacy）来处理像亚齐和伊里安查亚的特殊管辖区。局域联邦制（federacy）是介于单一制国家和联邦之间的唯一变种。它是这样一个政治体系：一个原本单一制的国家与属地的、族群区域、族群或文化上有明显的的群落发展出一种联邦关系，同时这个国家的所有其他部分仍保留单一制。丹麦与格陵兰，以及芬兰与Aaland群岛，就是这样一种关系。

 

一个误导的联邦制图景

 

在寻求理解为什么有些国家不愿采取联邦体制，考察政治学曾对联邦制说过什么是有帮助的。不幸的是，今天一些政治学中最有影响的作品对联邦制的界说是不完整或不足够广泛的，根据那些界定，新民主化国家面临的选择范围比实际上所拥有的要窄。在很大程度上，这源于它们过多的聚焦于最早、无疑也是最成功的联邦民主国家之一，即美国模式。

 

已故的威廉•赖克（William Riker）是上个世纪后半叶以来关于联邦制的最有影响力的政治学家之一，他强调呈现在美国式联邦制里的三个因素，声称这三个因素普遍性地适用于所有的联邦制（注1 ）。首先，赖克假定，每一个长期存在的联邦，无论民主与否，是一个讨价还价的结果，即先前主权政治体同意放弃其主权的一部分，以便集中资源，以增加他们的集体安全和实现包括经济目标在内的其他目标。我把这种类型的联邦制称为“自合联邦制” （英语原文为coming-together federalism，字面翻译是“走到一起的联邦制”；为了简洁，这里译为“自合联邦制”，但为了通俗，有时也直接用字面翻译——译者）。赖克认为，它是世界上联邦制的唯一的类型。

 

其次，赖克和许多其他美国学者认为联邦制的目的之一，是为了保护个人权利免受中央政府一系列制度性设置的侵犯（或甚至免受“多数暴政”），如两院制立法，其中一院是基于人口选举出来的，而另一院平等代表各个亚单元。此外，许多权限被永久授予亚单位而不是中央。如果我们把政治体中所有的公民作为一个整体称之为“人民”，我们可以说，这些设置虽然民主，实际上是“人民限制（demosconstraining）”。

 

第三，作为创建美国联邦讨价还价的结果，每个州被赋予同样的宪法权限。因此美国联邦被认为是宪法上对称的（ constitutionally symmetrical ）联邦制。与此相对，授予一些州不同的权限和特定群体不同的权利，这种非对称安排目前不是美国式联邦制的一部分，被视为在后种族隔离时代不符合州平等原则和公民权利平等原则。

 

然而，尽管这三点合理准确地描述了与美国联邦相关的政治结构和规范价值，但大多数已经采用联邦制度的民主国家并不选择跟随美国的模式。事实上，美国式联邦制包含了一些对许多正在民主化的国家、尤其多民族政治体非常不适宜的价值观。为了解释我所说的意思，让我依次检查这三点中的每一点。

 

 “走到一起”与“维系在一起”

 

首先，我们要问：民主联邦制度实际上是如何形成的呢？ 赖克不得不做一些“概念延伸”，以使得在一个模型里可以容纳世界上所有的联邦体制。例如，他争辩说，苏联符合他的一个联邦系统的定义，这个联邦系统是出于“联邦协定”的结果。然而，比方说，把在格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚所发生的称为“联邦协定”，显然是对历史、语言和理论的歪曲。这三个之前独立的国家被11路红军所征服。在阿塞拜疆，前民族主义总理和军队的负责人，在接受所谓“协定”后的一周内被处决了。

 

然而，许多民主联邦产生于一个完全不同的历史和政治的逻辑，我称之为 “维合联邦制”（英语为holding-together federalism，即“维系在一起的联邦制”，这里简译为“维合联邦制”）。1948年末的印度，1969年的比利时，1975年的西班牙，都属于具有较强单一制色彩的政治制度类型。然而，这种多元文化政体下的政治领袖们做出决定，认为最好的方式，事实上 也是唯一能把他们国家绑在民主政体下的方式，是用宪法形式下放权力、把他们受到(分裂)威胁的政治体转化为联邦制。 1950年的印度宪法，1978年西班牙宪法，以及1993年的比利时宪法，都是联邦制宪法。

 

让我们简要地考察创制印度联邦制过程中的 “维合”特点，以表明它们与创建美国式联邦制过程相关的“自合”的特点有何不同。当他将印度宪法草案提交制宪会议成员审议时，起草委员会主席B.R.安贝德卡明确地说，宪法草案旨在维护印度统一，简言之，将它维系在一起。他认为，指导宪法的一些原则和机制，与美国联邦制有根本不同，相比美国各州，印度亚单元其已有的主权少得多。由于它们有较少的主权，因此它们讨价还价的能力也就小得多。安贝德卡告诉制宪会议，尽管印度将是一个联邦，但这个联邦不是基于州之间的协议的结果而被创建的，而是基于制宪议会的法案（注2 ）。如莫希特•巴特查亚在制宪会议的一个审议中指出，在1948年11月安贝德卡提交草案时，巴基斯坦和印度的分离、以及所有568个王侯领地在有些勉强甚至被强迫的情况下实质性地整合为一体，两者已经同时发生了（注3 ）。因此，对 赖克的观点中关于如何以及为什么创建持久联盟所至关重要的条件，即在相对主权单位之间的协定条件，实质上已不再存在。

 

因此，人们可以把民主联邦系统的形成视为符合某种闭连集合（continuum）的体现。在一端，最接近大量自愿协定纯粹模型的，是相对自治的单元，它们“自合”汇集它们的主权同时保留它们的个体身份。美国，瑞士和澳大利亚是这种国家的例子。在民主闭连集合的另一端，我们有印度、比利时和西班牙作为“维合”联邦制的例子。再有就是我所谓的“拼合联邦制” （英语为"putting-together federalism"，字面翻译是“拼在一起”），由非民主的、集中化的权力相当强制性地把以前一直独立的一些国家强合成一个多民族的国家。苏联是这种联邦制类型的一个例子。由于联邦系统因不同的原因而形成，以实现不同的目标，毫不奇怪，他们的创始者创造了根本不同的结构。这一点我们下面将讲到。

 

人民限制和人民能动

 

此前，我把美国式联邦制描述为“人民限制”性的。在某些方面，所有民主联邦比单一制民主国家更“人民限制”。有三个方面的原因。首先，单一民主制有一个开放的议程，正如亚当•普沃斯基(Adam Przeworski)指出，而在联邦民主制下，人民的议程受到一定的限制，因为各州享有许多政策领域宪法性的专属权限（注4 ）。    其次，即使在中央，也有两个立法议会，一个（理论上）代表一人一票的原则，另一个代表属地原则。第三，由于相比单一制、联邦制下的管辖权争议是更加困难和持续性的问题，不对人民负责的司法机关，必然更加突出和强大。

 

赖克把联邦制的人民限制方面（以及通常与联邦制相关的弱政治化的政党）视为大体好的东西，因为它可以帮助保护个人权利免于因民粹主义的多数压力而导致的中央政府侵权（注5 ）。 但以平等和效能的视角去考量，这两者和自由一样对民主的巩固同样重要，画面由此变得更加复杂。从联邦制必然隐含着对一人一票原则的偏离，意味着可被视为违反了平等的原则。上院的代表性比例过高，结合需要绝对多数通过某类立法的宪法条款，可能在某些极端情况下会导致一种情况，即代表不到10%选民的议员都能够阻止绝大多数议员想要的立法。这引发了对民主的有效性和合理运作的严重质疑。如果人们仅仅对创建一个最能反映民意和有效运作的民主的系统感兴趣，人们可以认为，相比联邦制，在已非集权化的单一制下，参与、非集权化和平等的民主价值将会得到更好体现。但是，如果一个有很大语言多样性的政治体，是多民族的，而且是非常大的，如果它采用联邦制，更有机会成为一个民主国家。

 

 

如果联邦系统被迫遵循赖克模式，多民族民主国家将面临一个严峻的选择：如果他们希望通过采用联邦系统，以减少种族，宗教或语言上的紧张关系，他们只能冒着严厉限制多数统治的危险这样去做。但是，如果我们看一下实际存在世界上的联邦系统，我们可以看到，并非所有的联邦制度实施相同的程度的“人民限制”。美国式的联邦制是“人民限制”的，而巴西是世界上最“人民限制”的联邦。然而，德国联邦系统比美国更加“人民能动”，而和印度比，德国则更“人民能动”。事实上，我们可以从联邦系统的“人民限制”到“人民能动”，构建一个闭连集合。某一特殊的联邦系统处于连续体的哪个位置，在很大程度上决定于其政党制度的性质，我在其他地方谈过这个问题，由三个宪法嵌入变量决定：1）上院代表比例过高的程度; 2）代表地区的议会的政策制定范围; 3）那些因已经分配给各州或亚单元，而被搁置于人民的政策议程之外的政策问题的种类。

 

1）属地原则议会代表比例过高。我认为，可以公平的说，人口较少州的代表比例越大（因此人口较多的州其代表不足），上院“人民限制”的趋势越强。美国和巴西遵循相同的形式：在这两个国家，每个州设定相同数量的参议员。1990年，怀俄明州的人口为453,000，而加利福尼亚州有3千万人口，这意味着怀俄明州参议员的1票值加利福尼亚州的参议员66票。在巴西，比例过高更为极端。在罗赖马地区投给参议员的1票，其权重为圣保罗地区投给参议员1票的144倍之多。此外，巴西和阿根廷是世界上仅有的、其下院的代表比例也过多的民主联邦国家。如果安全按人口比例选代表，圣保罗应该有114个座位。它实际上却只有70个。罗赖马应该只有1个席位，它实际上却有8个。巴西宪法，受地区性代表思想的启发，专门规定，即任何州都不可以在下院超过70个席位（从而部分剥夺了圣保罗的选举权），而且任何州的席位不可以少于8个。

 

然而，在上院，州平等代表数原则不是民主制所必需的，甚至可能被证明是多民族政体采取联邦制的阻碍因素。许多民主联邦制国家对建设自己的上院用完全不同的方式。在德国，人口最多的州（或邦）在上院得到6票，中等的得到4票，而人口最少的得到3票。奥地利、比利时、印度仍然在连续体中倾向于一人一票一端。如果多语种的印度跟随了美国的模式，它将不能够做到那些已经做到的、对于政治稳定绝对至关重要的那些事。在1962至1987年年间，印度在东北部建立了6个新的文化气息独特的邦，这几个邦主要出自原来的阿萨姆邦，一个充满冲突的与缅甸和中国接壤的地区。如果印度跟随美国的模式，这些新的邦，人口大约只有印度总人口的百分之一，将不得不在上院被赋予所有选票的25％。其他印度各邦绝不会允许这一点。因此，这些新邦的建立，对于民主是有用的，尽管他们一直用暴力手段要求独立，但在美国州平等代表原则下，会是非常困难甚至不可能实现的。

 

世界联邦民主国家的变化范围从下面的表1可以看出。此表还说明了我上面说的大多数联邦民主国家没有选择跟随美国的模式。美国和巴西、阿根廷一道，遵循相同的模型，是这个连续体的异数。第一行衡量的是根据基尼系数表示的不平等程度。值的范围从0——表示完全一人一票的代表制，到1——这表明一个亚单元拥有所有在上院投票权。比利时上议院的基尼系数值已经接近0，奥地利的高不了多少。印度是0.10。西班牙是0.31。美国基尼指数值几乎.50和巴西为0.52。这意味着，在美国最具代表性的等分在参议院拥有39％投票权;在巴西，最具代表性的等分拥有43％的选票。在印度，只有15％。差异是巨大的。就这个指标，美国显然是在连续体的“人民限制”一端。

 

表1

12个现代联邦民主国家上院超比例代表程度的闭连集合

不平等的基尼系数

比利时

奥地利

印度

西班牙

德国

加拿大

澳大利亚

俄罗斯

瑞士

美国

巴西

阿根廷

0.015

0.05

0.1

0.31

0.32

0.34

0.36

0.43

0.45

0.49

0.52

0.61

联邦单元的最佳代表和最差代表（基于人口）

奥地利

比利时

西班牙

印度

德国

澳大利亚

加拿大

瑞士

美国

阿根廷

巴西

俄罗斯

1.5/1

2/1

10/1

11/1

13/1

13/1

21/1

40/1

66/1

85/1

144/1

370/1

最佳代表十分位议席百分比

比利时

奥地利

印度

西班牙

德国

澳大利亚

加拿大

俄罗斯

瑞士

美国

巴西

阿根廷

10.8

11.9

15.4

23.7

24

28.7

33.4

35

38.4

39.7

41.3

44.8

1.        关于所有联邦制国家的完整信息收录在 Alfred Stepan-Wilfrid Swenden联邦制数据库中。感谢 Cindy Skach和 Jeff Kahn 分别提供了印度和俄罗斯的数据. 其他数据取自 Whitakers Almanac (London: J. Whitaker, 1977); The Europa World Year Book (London: Europa Publications, 1995); and Daniel J. Elazar, ed., Federal Systems of the World。关于一回第二院的宪法条文，参见S.E. Finer, Vernon Bogdanor, and Bernard Rudden, Comparing Constitutions 以及A.P. Blaustein and G.H. Flanz, Constitutions of the Countries of the World (Dobbs Ferry, New York: Oceana Publications, 1991).

2.        如果议会上院的组成完全比例性的，基尼系数为0；如果一个亚单元在第二院控制所有的投票，基尼系数则为1. Arend Lijphart 是最早用基尼系数来衡量第二院的组成的学者之一。参见 Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1984), 174.

3.俄罗斯作为民主国家的地位，在表中的12个国家中是最可疑的. 将俄罗斯的数据放在其中是为了比较的目的。.

 

 

2）属地代表议会的政策制定范围。现在让我们谈谈我们的第二个变量，基于地域代表原则的议会的权限。我的主张是，属地代表议会的权限越大，按照一人一票原则在下院被代表的人民受到的限制应该越多。在美国，众议院比参议院在预算提出方面起着较为重要的作用，但如果考虑到参议院在建议和同意法官、大使和主要行政官员任命方面的宪法专属特权，两院的政策制定权相当接近。在这个变量上，巴西拥有世界上最“人民限制”的系统。没有任何一个领域巴西参议院不能表决，有12个领域，其中有专属管辖权，包括设置一州借款额度限制的权限。

 

然而，正如我们在下面表2中看到的，其他联邦民主国家不会给上院如下院那么多的政策制定范围。德国、西班牙、印度的系统少“人民限制”，因为他们的上院缺乏代表性和不够强有力。而在巴西，代表13% 选民的参议员可以阻止普通立法（而在美国，委员会主席一个人有时可以阻止重要的提名），在德国，重要法案都很少被上院否决。我们如何解释这种差异？首先，上院不能参加的两个最重要的立法表决，即投票表决政府的形成和政府终止。这是下院的专属权限。第二，上院可以延迟，但不能否决那些不直接涉及各邦的法案。第三，上院理论上可以否决直接关系到各州的大约50％的法案，但在代表两院的联合委员会的闭门协商会议举行后，它很少这么做。

表2
一个闭连集合：限制中央多数的上院宪法性特权
最小限制	<------------------------------------------------------------------->			最大限制
印度	西班牙	德国	美国	巴西
代表地域的议会没有宪法权力保护亚单元自治免于一个为期60天的中央干预。仅在60天后，上院有能力复查和否决总统裁决。更大程度上的一个修正性的议会。	宪法第155条赋予多数派权力，此条阻止中央干预，除非被上院绝对多数通过。在不信任或正常的立法建设性的投票上不发挥作用。更大程度上的一个修正性的议会。	在不信任的建设性的投票上不发挥作用。仅在于中央亚单元议题的立法议程上能发挥潜在的否决作用。在过去20年，权力有所增长。两院冲突在闭门会议里得到解决。	有广泛的能力阻止民主多数。参议院对所有立法有与“一人一票”议会同等的投票权 。有专属权限或否决所有主要的司法和行政任命。一个委员会主席一人 有时可以阻止重要的提名。	对民主政府有效和合法运作过度干预。 必须批准所有立法的极不成比例的上院。参议院有 12个领域的专属立法特权。代表总选民数13％的参议员 可以阻断占总人口的87％参议员支持的普通立法。

 

 

在西班牙、比利时、印度、奥地利，以及在德国，只有下院参与不信任投票。在许多国家，上院在很大程度上是一种修正性的议会，虽然它在与联邦干预相关的事务上起着重大的作用。例如，在西班牙，如果政府希望采取行动对付一个蔑视宪法的地区政府，此决定必须通过参议院三分之二的批准。这一点在我看来，是完全恰当的。

 

3）立法权在宪法性上被分配给各亚单元的程度。各民主联邦国家非常不同的、第三个宪法性嵌入式变量是，在中央赋予人民的权力，以及与宪法性的分配给各州权力的权力的对比。 1988年的巴西宪法是如此广泛详尽，以至于大量普通立法仅由绝对多数才能通过。在巴西，州和市政养老金、州银行（所有的州都有银行）、以及国家出口征税等许多具体规定，都是宪法性嵌入的。这是极端“人民限制”的。当太多的问题被宪法性嵌入，其结果是深刻的不民主，因为这些问题不能由正常多数决定。在巴西几乎一切重要事情都是宪法性嵌入的。为了修改宪法，两院（包括在场以及缺席的）成员的60％必须投两次票赞成修正案。在一个如此大的、交通不便的国家，让60%的立法成员出席甚至都很难。

 

在连续体的另一端（见表3），印度有一个非常“人民能动”的宪法。在起草的时候，它的作者痛苦地意识到，在这个国家，有超过15种语言 ，每种语言有至少2000万人声称是他们的母语。邦的边界与语言边界并不一致。为了让政府更接近人民，印度宪法的制定者不得不遵从语言原则，所以他们决定（第3条），下院以简单多数表决，就可以废除任何邦，从现有的邦中创建新邦，或更改邦名称。这是一种“维合”联邦制可以制定的法律。在像美国这样一个“州权利”联邦，这样的规定是绝对不可能的。但是，如果它没有在印度成为可能，这个国家亿万说非印地语言的人未能实现“想象的共同体” ，可能在一些地方导致国家分裂。

 

表3
立法权在宪法上分配给各亚单元的程度
最小	<------------------------------------------------------->			最大
印度	德国	西班牙	美国	巴西
没有限制人民。 重新划分州的边界以响应少数派意愿的能力。 或许应该限制州多数派能够干预的难易程度。 自1994年，最高法院裁决给亚单元某种程度上更多的保护以免于中央的“总统裁决”的强加。 中央赋予的剩余权力。	在土地法上被明确给出了先例的联邦法律。 广泛领域的立法权要么明确赋予中央或同时有责任。更多的税钱花在各州而非中心。许多联邦计划非集权化，从而由各州进行管理，而立法和政策监督仍然是中央的特权。 大多数权力是并行的。	对多数的主要制约在中央，从自治章程派生。 偶尔的议价，政府成形的过程中在政府如果中央需要区域政党的选票 中央赋予的剩余权力。	极其困难的修宪是过于节制的，但吝啬的，所以绝大多数的立法可以作为普通立法通过。 权力在中央在三个分支之间被水平共享。权力垂直下放，并在联邦和各州政府之间的“大理石蛋糕”联邦制之间共享。 各州赋予的剩余权力。	1988年宪法是如此详细的规定州的权利，以至于很多普通立法只能通过特殊的多数才能获得通过。 各州和各市对出口税和银行业有极端的控制，阻碍了1989至1996年间中央政府的财政和贸易政策。在1996-1997年，税收和银行政策有些集权，但对中央来说非常昂贵。 各州赋予的剩余权力。

 

 

美国宪法甚至比巴西宪法更难修改，但它是简约的，所以绝大多数的立法可以通过普通多数通过。在西班牙，对中央多数制的主要制约因素，源于主要是处理文化和语言问题的自治章程。在德国，许多联邦计划由各州管理，但立法和政策监督仍然是中央的特权。

 

宪法安排的对称和非对称

 

 

现在让我们谈谈关于美国模式的最后一点。美国宪法，如以上所讨论的，建立了一种对称联邦制形式，因为美国人极不情愿接受集体权利的概念, 而得以成立。除了瑞士（其中没有一个政党严格代表任何一种语言或宗教组）以外，所有多民族民主国家是宪法上不对称的：为了将多民族政治体维系在在一起，他们赋予各州不同的语言、文化和法律相关权限。在对称的美国模式下，许多在多民族背景下必不可少的东西，却不能完成。瑞士的特殊情况下可能是个例外，所有的宪法上对称的联邦国家——奥地利，德国，澳大利亚，美国，阿根廷和巴西—— 都是单一民族的。印度、比利时、加拿大和西班牙是多民族的，它们的联邦制都是不对称的。（俄罗斯联邦也是不对称的，但是，宪法上，它还不算一个民主联邦国家。）

 

集体权利的概念与美国人传统上基于个人权利看待事物的方式之间关系紧张。事实是，除非所有公民的个人权利在宪法受到神圣的尊崇，除非建立全国性水平和垂直的系统性控制可信地保障这些权利，否则一个政治体不可能是一个民主国家。无论国家亚单元可以拥有什么权利，他们不能在宪法上或政治上侵犯个体公民的权利。保障个人权利可以既是中央也是亚单元的义务，但中央不可能完全让渡建立和维护民主权利的责任而能仍保持为一个民主国家。托克维尔在这一点上很清楚。他推崇美国民主中强大的本地团体主义，但也指出，整个政治体的法治，必须由中央赋权和执行。

 

然而在多民族的政治体，有些族群只有在作为一个群体有权获得了与他们语言和文化相应的学校教育、大众传媒、宗教，甚至法律结构时，他们才有可能作为个体公民充分参与。

部分这些权利可以被描述为特定群别的集体权利。自由主义传统的许多思想家认为所有的权利是个人的和普世的，并对个人主义和普世的任何偏离持怀疑态度，但这个假设是值得商榷的。

 

让我以四点观察做出结论，这些结论部分得自对特定民主群体的权利（使用由加拿大政治哲学家威尔•吉姆利卡（Will Kymlicka）创造的术语）、民主历史发展的研究（注6 ）。 首先，个人确实是权利的主要载体，在民主政体下，群体权利不应该侵犯个人权利。在民主多民族联邦州，这意味着像个人权利的法案应该由联邦中央颁布，违反它的任何法律和社会政策，应从亚单元的受宪法保障的法规范围内被剔除。

 

 

第二，虽然个人的权利是普适的，如果说在实际民主国家一切权利已得到普及，那简直是糟糕的历史学。通常情况下，调和政治一体化的必要性和文化差异的合法必要性的努力，导致国家授予若干少数特定群体权利，比如授权给加拿大讲法语的魁北克区、比利时的文化委员会、印度的穆斯林家庭法院。关键点在于，民主国家的义务是，确保特定群体权利不会侵犯个人权利或普世权利。

 

第三，虽然个体是权利的载体，但也有些具体的情况下个人无法发展或行使其充分的权利，除非他们是一个为大多数成员的公共利益而奋斗的群体中的积极分子。例如，如果，加泰罗尼亚人也未被赋予若干涉及他们自己语言的公开地位特定群体权利，我怀疑，作为个人，他们是否有可能成为西班牙的充分民主的公民。同样，我认为库尔德人不会成为土耳其的充分民主的公民，除非他们被授予若干特定群体权利（如在土耳其东南部，库尔德人拥有自己的报纸和电台的权利，那里库尔德人是多数派）。

 

最后，虽然这样的特定群体权利可能与盎格鲁•撒克逊自由民主的19世纪的信条不相一致，也与法国人的民族国家里的公民权理念不相一致，它们与这样一个政体相一致——在其中，群体权利不得侵犯个人权利，它们允许在政体里扩展有效的民主公民意识和忠诚意识。实际上，它们在困难和人口稠密的多民族国家的世界里，提供了为数不多的几种能成功构建民主制度的方式之一。

 

美国模式的局限

 

联邦制的美国模式，就本文发展的分析范畴而言，是起源上的“自合”、结构上“宪法性对称”、以及政治后果上的“人民限制”。尽管这一美式联邦制声望卓著，对其他民主国家来说，它的历史意义大于现实的吸引力。

 

民族国家作为法国大革命的后果出现在世界舞台，从此以后，主权民主的民族国家走到一起建立持久的联邦制，从来没有发生过。但是 三个基本上可以称为单一制的国家（比利时，西班牙和印度）构建了“维合”联邦。相较于美国，这些联邦国家是宪法性不对称的，比“人民限制”更多的“人民能动”。如果英国成为一个联邦国家，最初它也将是“维合”制的。既然，在这个新联邦上院，威尔士、苏格兰和北爱尔兰也有如英格兰同样数量的席位，或者说，联邦的这个新上院的权力几乎和下院的相等，这些都是极不可能的，那么，这个新联邦将不会是我已经定义过的“人民限制”的。最后，如果它是宪法性对称的，它显然会挫败这样一个新联邦的目标。那么，一个英国联邦，将不会跟随美国的模式。

 

自从法国大革命以来，从来没有发生过完全独立的民族国家聚集在一起，在一个新的、更强大的政治体里让渡他们的主权建构这种形式的联邦，这一事实本身似乎对欧盟未来的演化有些暗示。欧盟是由独立的国家构建，其中大部分是民族国家。这些国家确实日益成为“功能上的联邦”。然而，如果有一个漫长的经济衰退（或萧条），并且相比其他成员国，欧盟的一些成员国体验到非常高的失业率，成员国可以投票拆除被认为是“政治功能失调” 联邦的一些经济联邦结构。不像大多数类似美国的经典联邦，欧盟很可能会因其退出自由的推定而继续独树一帜。

 

最后，在世界上可能自非民主地区形成的许多新联邦，可能会是以地域为基础的，多语言的，多民族的。基于本文中阐述的原因，政治体很少（如果有的话）会尝试在巩固民主制度时应用美国模式的“自合”、“人民限制”及对称性的联邦制度（注7）。

 

阿尔弗雷德•斯泰潘，是1996年至1999年牛津大学格拉德斯通政府学教授，现为美国哥伦比亚大学华莱士•塞尔政府学教授。本文是基于他于1998年11月在乔治华盛顿大学发布的，由苏亚雷斯基金会，葡美基金会和民主研究国际论坛共同发起的一系列讲座。这篇文章一个更广泛的的版本将出现在他的《争论比较政治学》书里，此书将由牛津大学出版社在2000年春天出版。他正在与胡安J.林茨在有关联邦制、一个更大的项目上进行合作，项目将催生一本共同撰写的书，《联邦制、民主和民族》。

 

注释

1. See William H. Riker, "Federalism," in Fred Greenstein and Nelson W. Polsby, eds., Handbook of Political Science (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975) vol. 5: 93-172.

2. Ambedkar's speech is found in its entirety in India. Constituent Assembly, Debates: Official Report (New Delhi: Manager of Publications, 1951) vol. II, 31-44.

3. Mohit Bhattacharya, "The Mind of the Founding Fathers," in Nirmal Mukarji and Balveer Arora, eds., Federalism in India: Origins and Development (New Delhi: Vikas, 1992), 81-102.

4. Adam Przeworski, "Some Problems in the Study of the Transition to Democracy," in Guillermo O'Donnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead, eds., Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986), 47-63.

5. See William H. Riker, Liberalism Against Populism: A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice (San Francisco: W.H. Freeman, 1982), 247-53. As Riker acknowledges, however, federalism may also give the majority in the subunits the power to limit the freedom of some of the citizens (as the history of the southern United States shows), making it difficult for the federal government to protect them.

6. See Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority-Rights (Oxford: Clarendon, 1995). For a powerful argument by a distinguished legal theorist that group rights are often a precondition of individual rights, see Joseph Raz, The Morality of Freedom (Oxford: Clarendon, 1986), 193-216. For a political and philosophically acute discussion of these issues in India, see Rajeev Bhargava, "Secularism, Democracy, and Rights," in Mehdi Arslan and Jannaki Rajan, eds., Communalism in India: Challenge and Response (New Delhi: Manohar, 1994), 61-73.

7. The tentative arguments made in these concluding paragraphs will be developed analytically and empirically in much greater depth in Federalism, Democracy and Nation, a book being written by Juan J. Linz and myself.

 

 

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阿尔弗雷德•斯泰潘：联邦制与民主：超越美国模式

作者：阿尔弗雷德•斯泰潘

翻译：张小山         审校：王天成

 

对于我们这些有志于传播和巩固民主的人，无论是作为政策制定者、人权活动家、政治分析家，或民主理论家，比以往任何时候，更需要重新考虑联邦制的潜在风险和收益。最大的风险是，联邦制安排可以为种族民族主义者动员他们的资源提供机会。在未举行全国性民主选举的前非民主联邦政治体的亚单元(subunits),以及在缺乏全国性民主政党的情况下引进选举，风险尤其严重。欧洲的9个前共产党国家中，6个是单一制国家，3个是联邦国家。那6个单一制国家，现在变为5个国家（东德已经和联邦德国合并），而3个联邦国家- 南斯拉夫、苏联和捷克斯洛伐克 - 现在变成了22个独立国家。大多数后共产欧洲的种族政权和族群流血冲突发生都在这些后联邦国家中。

 

然而，尽管有这些潜在的问题，联邦制而非单一制国家是最常见的与多民族民主相关的形态。联邦国家还与庞大的人口、广袤的领土以及与以地区性语言分化的民主制相关。事实上，在地区性多语种和多族群政治体中，每一个长期存在的民主制国家都是联邦国家。

 

虽然世界上有很多多民族的政治体，但其中很少是民主国家。多民族的民主国家确实存在，但是它们（瑞士、加拿大、比利时、西班牙和印度），全部是联邦国家。尽管除了瑞士外，所有这些民主国家在管理其多民族政治体时出现过问题（甚至瑞士在1848年也发生过天主教各州分裂国家的宗德本德战争），它们保持了相当的稳定。相比之下，斯里兰卡，一个地区性多语种多民族、担心滑入联邦制的单一制国家，不能处理其民族分裂，一头扎进已经持续了超过15年的血腥内战。

 

除了多民族民主制和联邦制之间的强相关性，在语言和族群多样性指标上得分最高的6个长期存在的民主国家，即印度、加拿大、比利时、瑞士、西班牙和美国，都是联邦国家。这些国家选择采用联邦制的这个事实本身并不能证明什么; 然而，它确实显示，联邦制可能帮助这些国家管控那些伴随着族群和语言多样性而出现的问题。事实上，根据我的判断，诸如印度尼西亚、俄罗斯、尼日利亚、中国和缅甸等国家，如果要在将来变成稳定的民主国家，它们将不得不建构出可行的联邦制度以包容文化多样性、获得强健的能力发展社会经济，以及符合公民平等的普世标准。

 

例如，考虑印度尼西亚这个案例。它似乎满足一个联邦国家的所有指标。它拥有超过200万的人口，其领土包含超过2000个有人居住的岛屿。它拥有许多语言、族群分化和多种宗教。因此，它在几乎所有与联邦制相关的类别中靠近顶部的类别。如果印尼成为一个民主国家，人们可能会想到，它将必须着手处理联邦制或非集权化的问题。然而，在苏哈托倒台后，我参加过一个印尼政治、军事、宗教和知识分子领袖人物的会议，大部分的与会者（尤其来自军方的）因荷兰殖民地统治末期的分裂主义冲突而坚决反对联邦制。印尼至少应该考虑我所说的局域联邦制（federacy）来处理像亚齐和伊里安查亚的特殊管辖区。局域联邦制（federacy）是介于单一制国家和联邦之间的唯一变种。它是这样一个政治体系：一个原本单一制的国家与属地的、族群区域、族群或文化上有明显的的群落发展出一种联邦关系，同时这个国家的所有其他部分仍保留单一制。丹麦与格陵兰，以及芬兰与Aaland群岛，就是这样一种关系。

 

一个误导的联邦制图景

 

在寻求理解为什么有些国家不愿采取联邦体制，考察政治学曾对联邦制说过什么是有帮助的。不幸的是，今天一些政治学中最有影响的作品对联邦制的界说是不完整或不足够广泛的，根据那些界定，新民主化国家面临的选择范围比实际上所拥有的要窄。在很大程度上，这源于它们过多的聚焦于最早、无疑也是最成功的联邦民主国家之一，即美国模式。

 

已故的威廉•赖克（William Riker）是上个世纪后半叶以来关于联邦制的最有影响力的政治学家之一，他强调呈现在美国式联邦制里的三个因素，声称这三个因素普遍性地适用于所有的联邦制（注1 ）。首先，赖克假定，每一个长期存在的联邦，无论民主与否，是一个讨价还价的结果，即先前主权政治体同意放弃其主权的一部分，以便集中资源，以增加他们的集体安全和实现包括经济目标在内的其他目标。我把这种类型的联邦制称为“自合联邦制” （英语原文为coming-together federalism，字面翻译是“走到一起的联邦制”；为了简洁，这里译为“自合联邦制”，但为了通俗，有时也直接用字面翻译——译者）。赖克认为，它是世界上联邦制的唯一的类型。

 

其次，赖克和许多其他美国学者认为联邦制的目的之一，是为了保护个人权利免受中央政府一系列制度性设置的侵犯（或甚至免受“多数暴政”），如两院制立法，其中一院是基于人口选举出来的，而另一院平等代表各个亚单元。此外，许多权限被永久授予亚单位而不是中央。如果我们把政治体中所有的公民作为一个整体称之为“人民”，我们可以说，这些设置虽然民主，实际上是“人民限制（demosconstraining）”。

 

第三，作为创建美国联邦讨价还价的结果，每个州被赋予同样的宪法权限。因此美国联邦被认为是宪法上对称的（ constitutionally symmetrical ）联邦制。与此相对，授予一些州不同的权限和特定群体不同的权利，这种非对称安排目前不是美国式联邦制的一部分，被视为在后种族隔离时代不符合州平等原则和公民权利平等原则。

 

然而，尽管这三点合理准确地描述了与美国联邦相关的政治结构和规范价值，但大多数已经采用联邦制度的民主国家并不选择跟随美国的模式。事实上，美国式联邦制包含了一些对许多正在民主化的国家、尤其多民族政治体非常不适宜的价值观。为了解释我所说的意思，让我依次检查这三点中的每一点。

 

 “走到一起”与“维系在一起”

 

首先，我们要问：民主联邦制度实际上是如何形成的呢？ 赖克不得不做一些“概念延伸”，以使得在一个模型里可以容纳世界上所有的联邦体制。例如，他争辩说，苏联符合他的一个联邦系统的定义，这个联邦系统是出于“联邦协定”的结果。然而，比方说，把在格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚所发生的称为“联邦协定”，显然是对历史、语言和理论的歪曲。这三个之前独立的国家被11路红军所征服。在阿塞拜疆，前民族主义总理和军队的负责人，在接受所谓“协定”后的一周内被处决了。

 

然而，许多民主联邦产生于一个完全不同的历史和政治的逻辑，我称之为 “维合联邦制”（英语为holding-together federalism，即“维系在一起的联邦制”，这里简译为“维合联邦制”）。1948年末的印度，1969年的比利时，1975年的西班牙，都属于具有较强单一制色彩的政治制度类型。然而，这种多元文化政体下的政治领袖们做出决定，认为最好的方式，事实上 也是唯一能把他们国家绑在民主政体下的方式，是用宪法形式下放权力、把他们受到(分裂)威胁的政治体转化为联邦制。 1950年的印度宪法，1978年西班牙宪法，以及1993年的比利时宪法，都是联邦制宪法。

 

让我们简要地考察创制印度联邦制过程中的 “维合”特点，以表明它们与创建美国式联邦制过程相关的“自合”的特点有何不同。当他将印度宪法草案提交制宪会议成员审议时，起草委员会主席B.R.安贝德卡明确地说，宪法草案旨在维护印度统一，简言之，将它维系在一起。他认为，指导宪法的一些原则和机制，与美国联邦制有根本不同，相比美国各州，印度亚单元其已有的主权少得多。由于它们有较少的主权，因此它们讨价还价的能力也就小得多。安贝德卡告诉制宪会议，尽管印度将是一个联邦，但这个联邦不是基于州之间的协议的结果而被创建的，而是基于制宪议会的法案（注2 ）。如莫希特•巴特查亚在制宪会议的一个审议中指出，在1948年11月安贝德卡提交草案时，巴基斯坦和印度的分离、以及所有568个王侯领地在有些勉强甚至被强迫的情况下实质性地整合为一体，两者已经同时发生了（注3 ）。因此，对 赖克的观点中关于如何以及为什么创建持久联盟所至关重要的条件，即在相对主权单位之间的协定条件，实质上已不再存在。

 

因此，人们可以把民主联邦系统的形成视为符合某种闭连集合（continuum）的体现。在一端，最接近大量自愿协定纯粹模型的，是相对自治的单元，它们“自合”汇集它们的主权同时保留它们的个体身份。美国，瑞士和澳大利亚是这种国家的例子。在民主闭连集合的另一端，我们有印度、比利时和西班牙作为“维合”联邦制的例子。再有就是我所谓的“拼合联邦制” （英语为"putting-together federalism"，字面翻译是“拼在一起”），由非民主的、集中化的权力相当强制性地把以前一直独立的一些国家强合成一个多民族的国家。苏联是这种联邦制类型的一个例子。由于联邦系统因不同的原因而形成，以实现不同的目标，毫不奇怪，他们的创始者创造了根本不同的结构。这一点我们下面将讲到。

 

人民限制和人民能动

 

此前，我把美国式联邦制描述为“人民限制”性的。在某些方面，所有民主联邦比单一制民主国家更“人民限制”。有三个方面的原因。首先，单一民主制有一个开放的议程，正如亚当•普沃斯基(Adam Przeworski)指出，而在联邦民主制下，人民的议程受到一定的限制，因为各州享有许多政策领域宪法性的专属权限（注4 ）。    其次，即使在中央，也有两个立法议会，一个（理论上）代表一人一票的原则，另一个代表属地原则。第三，由于相比单一制、联邦制下的管辖权争议是更加困难和持续性的问题，不对人民负责的司法机关，必然更加突出和强大。

 

赖克把联邦制的人民限制方面（以及通常与联邦制相关的弱政治化的政党）视为大体好的东西，因为它可以帮助保护个人权利免于因民粹主义的多数压力而导致的中央政府侵权（注5 ）。 但以平等和效能的视角去考量，这两者和自由一样对民主的巩固同样重要，画面由此变得更加复杂。从联邦制必然隐含着对一人一票原则的偏离，意味着可被视为违反了平等的原则。上院的代表性比例过高，结合需要绝对多数通过某类立法的宪法条款，可能在某些极端情况下会导致一种情况，即代表不到10%选民的议员都能够阻止绝大多数议员想要的立法。这引发了对民主的有效性和合理运作的严重质疑。如果人们仅仅对创建一个最能反映民意和有效运作的民主的系统感兴趣，人们可以认为，相比联邦制，在已非集权化的单一制下，参与、非集权化和平等的民主价值将会得到更好体现。但是，如果一个有很大语言多样性的政治体，是多民族的，而且是非常大的，如果它采用联邦制，更有机会成为一个民主国家。

 

 

如果联邦系统被迫遵循赖克模式，多民族民主国家将面临一个严峻的选择：如果他们希望通过采用联邦系统，以减少种族，宗教或语言上的紧张关系，他们只能冒着严厉限制多数统治的危险这样去做。但是，如果我们看一下实际存在世界上的联邦系统，我们可以看到，并非所有的联邦制度实施相同的程度的“人民限制”。美国式的联邦制是“人民限制”的，而巴西是世界上最“人民限制”的联邦。然而，德国联邦系统比美国更加“人民能动”，而和印度比，德国则更“人民能动”。事实上，我们可以从联邦系统的“人民限制”到“人民能动”，构建一个闭连集合。某一特殊的联邦系统处于连续体的哪个位置，在很大程度上决定于其政党制度的性质，我在其他地方谈过这个问题，由三个宪法嵌入变量决定：1）上院代表比例过高的程度; 2）代表地区的议会的政策制定范围; 3）那些因已经分配给各州或亚单元，而被搁置于人民的政策议程之外的政策问题的种类。

 

1）属地原则议会代表比例过高。我认为，可以公平的说，人口较少州的代表比例越大（因此人口较多的州其代表不足），上院“人民限制”的趋势越强。美国和巴西遵循相同的形式：在这两个国家，每个州设定相同数量的参议员。1990年，怀俄明州的人口为453,000，而加利福尼亚州有3千万人口，这意味着怀俄明州参议员的1票值加利福尼亚州的参议员66票。在巴西，比例过高更为极端。在罗赖马地区投给参议员的1票，其权重为圣保罗地区投给参议员1票的144倍之多。此外，巴西和阿根廷是世界上仅有的、其下院的代表比例也过多的民主联邦国家。如果安全按人口比例选代表，圣保罗应该有114个座位。它实际上却只有70个。罗赖马应该只有1个席位，它实际上却有8个。巴西宪法，受地区性代表思想的启发，专门规定，即任何州都不可以在下院超过70个席位（从而部分剥夺了圣保罗的选举权），而且任何州的席位不可以少于8个。

 

然而，在上院，州平等代表数原则不是民主制所必需的，甚至可能被证明是多民族政体采取联邦制的阻碍因素。许多民主联邦制国家对建设自己的上院用完全不同的方式。在德国，人口最多的州（或邦）在上院得到6票，中等的得到4票，而人口最少的得到3票。奥地利、比利时、印度仍然在连续体中倾向于一人一票一端。如果多语种的印度跟随了美国的模式，它将不能够做到那些已经做到的、对于政治稳定绝对至关重要的那些事。在1962至1987年年间，印度在东北部建立了6个新的文化气息独特的邦，这几个邦主要出自原来的阿萨姆邦，一个充满冲突的与缅甸和中国接壤的地区。如果印度跟随美国的模式，这些新的邦，人口大约只有印度总人口的百分之一，将不得不在上院被赋予所有选票的25％。其他印度各邦绝不会允许这一点。因此，这些新邦的建立，对于民主是有用的，尽管他们一直用暴力手段要求独立，但在美国州平等代表原则下，会是非常困难甚至不可能实现的。

 

世界联邦民主国家的变化范围从下面的表1可以看出。此表还说明了我上面说的大多数联邦民主国家没有选择跟随美国的模式。美国和巴西、阿根廷一道，遵循相同的模型，是这个连续体的异数。第一行衡量的是根据基尼系数表示的不平等程度。值的范围从0——表示完全一人一票的代表制，到1——这表明一个亚单元拥有所有在上院投票权。比利时上议院的基尼系数值已经接近0，奥地利的高不了多少。印度是0.10。西班牙是0.31。美国基尼指数值几乎.50和巴西为0.52。这意味着，在美国最具代表性的等分在参议院拥有39％投票权;在巴西，最具代表性的等分拥有43％的选票。在印度，只有15％。差异是巨大的。就这个指标，美国显然是在连续体的“人民限制”一端。

 

表1

12个现代联邦民主国家上院超比例代表程度的闭连集合

不平等的基尼系数

比利时

奥地利

印度

西班牙

德国

加拿大

澳大利亚

俄罗斯

瑞士

美国

巴西

阿根廷

0.015

0.05

0.1

0.31

0.32

0.34

0.36

0.43

0.45

0.49

0.52

0.61

联邦单元的最佳代表和最差代表（基于人口）

奥地利

比利时

西班牙

印度

德国

澳大利亚

加拿大

瑞士

美国

阿根廷

巴西

俄罗斯

1.5/1

2/1

10/1

11/1

13/1

13/1

21/1

40/1

66/1

85/1

144/1

370/1

最佳代表十分位议席百分比

比利时

奥地利

印度

西班牙

德国

澳大利亚

加拿大

俄罗斯

瑞士

美国

巴西

阿根廷

10.8

11.9

15.4

23.7

24

28.7

33.4

35

38.4

39.7

41.3

44.8

1.        关于所有联邦制国家的完整信息收录在 Alfred Stepan-Wilfrid Swenden联邦制数据库中。感谢 Cindy Skach和 Jeff Kahn 分别提供了印度和俄罗斯的数据. 其他数据取自 Whitakers Almanac (London: J. Whitaker, 1977); The Europa World Year Book (London: Europa Publications, 1995); and Daniel J. Elazar, ed., Federal Systems of the World。关于一回第二院的宪法条文，参见S.E. Finer, Vernon Bogdanor, and Bernard Rudden, Comparing Constitutions 以及A.P. Blaustein and G.H. Flanz, Constitutions of the Countries of the World (Dobbs Ferry, New York: Oceana Publications, 1991).

2.        如果议会上院的组成完全比例性的，基尼系数为0；如果一个亚单元在第二院控制所有的投票，基尼系数则为1. Arend Lijphart 是最早用基尼系数来衡量第二院的组成的学者之一。参见 Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1984), 174.

3.俄罗斯作为民主国家的地位，在表中的12个国家中是最可疑的. 将俄罗斯的数据放在其中是为了比较的目的。.

 

 

2）属地代表议会的政策制定范围。现在让我们谈谈我们的第二个变量，基于地域代表原则的议会的权限。我的主张是，属地代表议会的权限越大，按照一人一票原则在下院被代表的人民受到的限制应该越多。在美国，众议院比参议院在预算提出方面起着较为重要的作用，但如果考虑到参议院在建议和同意法官、大使和主要行政官员任命方面的宪法专属特权，两院的政策制定权相当接近。在这个变量上，巴西拥有世界上最“人民限制”的系统。没有任何一个领域巴西参议院不能表决，有12个领域，其中有专属管辖权，包括设置一州借款额度限制的权限。

 

然而，正如我们在下面表2中看到的，其他联邦民主国家不会给上院如下院那么多的政策制定范围。德国、西班牙、印度的系统少“人民限制”，因为他们的上院缺乏代表性和不够强有力。而在巴西，代表13% 选民的参议员可以阻止普通立法（而在美国，委员会主席一个人有时可以阻止重要的提名），在德国，重要法案都很少被上院否决。我们如何解释这种差异？首先，上院不能参加的两个最重要的立法表决，即投票表决政府的形成和政府终止。这是下院的专属权限。第二，上院可以延迟，但不能否决那些不直接涉及各邦的法案。第三，上院理论上可以否决直接关系到各州的大约50％的法案，但在代表两院的联合委员会的闭门协商会议举行后，它很少这么做。

表2
一个闭连集合：限制中央多数的上院宪法性特权
最小限制	<------------------------------------------------------------------->			最大限制
印度	西班牙	德国	美国	巴西
代表地域的议会没有宪法权力保护亚单元自治免于一个为期60天的中央干预。仅在60天后，上院有能力复查和否决总统裁决。更大程度上的一个修正性的议会。	宪法第155条赋予多数派权力，此条阻止中央干预，除非被上院绝对多数通过。在不信任或正常的立法建设性的投票上不发挥作用。更大程度上的一个修正性的议会。	在不信任的建设性的投票上不发挥作用。仅在于中央亚单元议题的立法议程上能发挥潜在的否决作用。在过去20年，权力有所增长。两院冲突在闭门会议里得到解决。	有广泛的能力阻止民主多数。参议院对所有立法有与“一人一票”议会同等的投票权 。有专属权限或否决所有主要的司法和行政任命。一个委员会主席一人 有时可以阻止重要的提名。	对民主政府有效和合法运作过度干预。 必须批准所有立法的极不成比例的上院。参议院有 12个领域的专属立法特权。代表总选民数13％的参议员 可以阻断占总人口的87％参议员支持的普通立法。

 

 

在西班牙、比利时、印度、奥地利，以及在德国，只有下院参与不信任投票。在许多国家，上院在很大程度上是一种修正性的议会，虽然它在与联邦干预相关的事务上起着重大的作用。例如，在西班牙，如果政府希望采取行动对付一个蔑视宪法的地区政府，此决定必须通过参议院三分之二的批准。这一点在我看来，是完全恰当的。

 

3）立法权在宪法性上被分配给各亚单元的程度。各民主联邦国家非常不同的、第三个宪法性嵌入式变量是，在中央赋予人民的权力，以及与宪法性的分配给各州权力的权力的对比。 1988年的巴西宪法是如此广泛详尽，以至于大量普通立法仅由绝对多数才能通过。在巴西，州和市政养老金、州银行（所有的州都有银行）、以及国家出口征税等许多具体规定，都是宪法性嵌入的。这是极端“人民限制”的。当太多的问题被宪法性嵌入，其结果是深刻的不民主，因为这些问题不能由正常多数决定。在巴西几乎一切重要事情都是宪法性嵌入的。为了修改宪法，两院（包括在场以及缺席的）成员的60％必须投两次票赞成修正案。在一个如此大的、交通不便的国家，让60%的立法成员出席甚至都很难。

 

在连续体的另一端（见表3），印度有一个非常“人民能动”的宪法。在起草的时候，它的作者痛苦地意识到，在这个国家，有超过15种语言 ，每种语言有至少2000万人声称是他们的母语。邦的边界与语言边界并不一致。为了让政府更接近人民，印度宪法的制定者不得不遵从语言原则，所以他们决定（第3条），下院以简单多数表决，就可以废除任何邦，从现有的邦中创建新邦，或更改邦名称。这是一种“维合”联邦制可以制定的法律。在像美国这样一个“州权利”联邦，这样的规定是绝对不可能的。但是，如果它没有在印度成为可能，这个国家亿万说非印地语言的人未能实现“想象的共同体” ，可能在一些地方导致国家分裂。

 

表3
立法权在宪法上分配给各亚单元的程度
最小	<------------------------------------------------------->			最大
印度	德国	西班牙	美国	巴西
没有限制人民。 重新划分州的边界以响应少数派意愿的能力。 或许应该限制州多数派能够干预的难易程度。 自1994年，最高法院裁决给亚单元某种程度上更多的保护以免于中央的“总统裁决”的强加。 中央赋予的剩余权力。	在土地法上被明确给出了先例的联邦法律。 广泛领域的立法权要么明确赋予中央或同时有责任。更多的税钱花在各州而非中心。许多联邦计划非集权化，从而由各州进行管理，而立法和政策监督仍然是中央的特权。 大多数权力是并行的。	对多数的主要制约在中央，从自治章程派生。 偶尔的议价，政府成形的过程中在政府如果中央需要区域政党的选票 中央赋予的剩余权力。	极其困难的修宪是过于节制的，但吝啬的，所以绝大多数的立法可以作为普通立法通过。 权力在中央在三个分支之间被水平共享。权力垂直下放，并在联邦和各州政府之间的“大理石蛋糕”联邦制之间共享。 各州赋予的剩余权力。	1988年宪法是如此详细的规定州的权利，以至于很多普通立法只能通过特殊的多数才能获得通过。 各州和各市对出口税和银行业有极端的控制，阻碍了1989至1996年间中央政府的财政和贸易政策。在1996-1997年，税收和银行政策有些集权，但对中央来说非常昂贵。 各州赋予的剩余权力。

 

 

美国宪法甚至比巴西宪法更难修改，但它是简约的，所以绝大多数的立法可以通过普通多数通过。在西班牙，对中央多数制的主要制约因素，源于主要是处理文化和语言问题的自治章程。在德国，许多联邦计划由各州管理，但立法和政策监督仍然是中央的特权。

 

宪法安排的对称和非对称

 

 

现在让我们谈谈关于美国模式的最后一点。美国宪法，如以上所讨论的，建立了一种对称联邦制形式，因为美国人极不情愿接受集体权利的概念, 而得以成立。除了瑞士（其中没有一个政党严格代表任何一种语言或宗教组）以外，所有多民族民主国家是宪法上不对称的：为了将多民族政治体维系在在一起，他们赋予各州不同的语言、文化和法律相关权限。在对称的美国模式下，许多在多民族背景下必不可少的东西，却不能完成。瑞士的特殊情况下可能是个例外，所有的宪法上对称的联邦国家——奥地利，德国，澳大利亚，美国，阿根廷和巴西—— 都是单一民族的。印度、比利时、加拿大和西班牙是多民族的，它们的联邦制都是不对称的。（俄罗斯联邦也是不对称的，但是，宪法上，它还不算一个民主联邦国家。）

 

集体权利的概念与美国人传统上基于个人权利看待事物的方式之间关系紧张。事实是，除非所有公民的个人权利在宪法受到神圣的尊崇，除非建立全国性水平和垂直的系统性控制可信地保障这些权利，否则一个政治体不可能是一个民主国家。无论国家亚单元可以拥有什么权利，他们不能在宪法上或政治上侵犯个体公民的权利。保障个人权利可以既是中央也是亚单元的义务，但中央不可能完全让渡建立和维护民主权利的责任而能仍保持为一个民主国家。托克维尔在这一点上很清楚。他推崇美国民主中强大的本地团体主义，但也指出，整个政治体的法治，必须由中央赋权和执行。

 

然而在多民族的政治体，有些族群只有在作为一个群体有权获得了与他们语言和文化相应的学校教育、大众传媒、宗教，甚至法律结构时，他们才有可能作为个体公民充分参与。

部分这些权利可以被描述为特定群别的集体权利。自由主义传统的许多思想家认为所有的权利是个人的和普世的，并对个人主义和普世的任何偏离持怀疑态度，但这个假设是值得商榷的。

 

让我以四点观察做出结论，这些结论部分得自对特定民主群体的权利（使用由加拿大政治哲学家威尔•吉姆利卡（Will Kymlicka）创造的术语）、民主历史发展的研究（注6 ）。 首先，个人确实是权利的主要载体，在民主政体下，群体权利不应该侵犯个人权利。在民主多民族联邦州，这意味着像个人权利的法案应该由联邦中央颁布，违反它的任何法律和社会政策，应从亚单元的受宪法保障的法规范围内被剔除。

 

 

第二，虽然个人的权利是普适的，如果说在实际民主国家一切权利已得到普及，那简直是糟糕的历史学。通常情况下，调和政治一体化的必要性和文化差异的合法必要性的努力，导致国家授予若干少数特定群体权利，比如授权给加拿大讲法语的魁北克区、比利时的文化委员会、印度的穆斯林家庭法院。关键点在于，民主国家的义务是，确保特定群体权利不会侵犯个人权利或普世权利。

 

第三，虽然个体是权利的载体，但也有些具体的情况下个人无法发展或行使其充分的权利，除非他们是一个为大多数成员的公共利益而奋斗的群体中的积极分子。例如，如果，加泰罗尼亚人也未被赋予若干涉及他们自己语言的公开地位特定群体权利，我怀疑，作为个人，他们是否有可能成为西班牙的充分民主的公民。同样，我认为库尔德人不会成为土耳其的充分民主的公民，除非他们被授予若干特定群体权利（如在土耳其东南部，库尔德人拥有自己的报纸和电台的权利，那里库尔德人是多数派）。

 

最后，虽然这样的特定群体权利可能与盎格鲁•撒克逊自由民主的19世纪的信条不相一致，也与法国人的民族国家里的公民权理念不相一致，它们与这样一个政体相一致——在其中，群体权利不得侵犯个人权利，它们允许在政体里扩展有效的民主公民意识和忠诚意识。实际上，它们在困难和人口稠密的多民族国家的世界里，提供了为数不多的几种能成功构建民主制度的方式之一。

 

美国模式的局限

 

联邦制的美国模式，就本文发展的分析范畴而言，是起源上的“自合”、结构上“宪法性对称”、以及政治后果上的“人民限制”。尽管这一美式联邦制声望卓著，对其他民主国家来说，它的历史意义大于现实的吸引力。

 

民族国家作为法国大革命的后果出现在世界舞台，从此以后，主权民主的民族国家走到一起建立持久的联邦制，从来没有发生过。但是 三个基本上可以称为单一制的国家（比利时，西班牙和印度）构建了“维合”联邦。相较于美国，这些联邦国家是宪法性不对称的，比“人民限制”更多的“人民能动”。如果英国成为一个联邦国家，最初它也将是“维合”制的。既然，在这个新联邦上院，威尔士、苏格兰和北爱尔兰也有如英格兰同样数量的席位，或者说，联邦的这个新上院的权力几乎和下院的相等，这些都是极不可能的，那么，这个新联邦将不会是我已经定义过的“人民限制”的。最后，如果它是宪法性对称的，它显然会挫败这样一个新联邦的目标。那么，一个英国联邦，将不会跟随美国的模式。

 

自从法国大革命以来，从来没有发生过完全独立的民族国家聚集在一起，在一个新的、更强大的政治体里让渡他们的主权建构这种形式的联邦，这一事实本身似乎对欧盟未来的演化有些暗示。欧盟是由独立的国家构建，其中大部分是民族国家。这些国家确实日益成为“功能上的联邦”。然而，如果有一个漫长的经济衰退（或萧条），并且相比其他成员国，欧盟的一些成员国体验到非常高的失业率，成员国可以投票拆除被认为是“政治功能失调” 联邦的一些经济联邦结构。不像大多数类似美国的经典联邦，欧盟很可能会因其退出自由的推定而继续独树一帜。

 

最后，在世界上可能自非民主地区形成的许多新联邦，可能会是以地域为基础的，多语言的，多民族的。基于本文中阐述的原因，政治体很少（如果有的话）会尝试在巩固民主制度时应用美国模式的“自合”、“人民限制”及对称性的联邦制度（注7）。

 

阿尔弗雷德•斯泰潘，是1996年至1999年牛津大学格拉德斯通政府学教授，现为美国哥伦比亚大学华莱士•塞尔政府学教授。本文是基于他于1998年11月在乔治华盛顿大学发布的，由苏亚雷斯基金会，葡美基金会和民主研究国际论坛共同发起的一系列讲座。这篇文章一个更广泛的的版本将出现在他的《争论比较政治学》书里，此书将由牛津大学出版社在2000年春天出版。他正在与胡安J.林茨在有关联邦制、一个更大的项目上进行合作，项目将催生一本共同撰写的书，《联邦制、民主和民族》。

 

注释

1. See William H. Riker, "Federalism," in Fred Greenstein and Nelson W. Polsby, eds., Handbook of Political Science (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975) vol. 5: 93-172.

2. Ambedkar's speech is found in its entirety in India. Constituent Assembly, Debates: Official Report (New Delhi: Manager of Publications, 1951) vol. II, 31-44.

3. Mohit Bhattacharya, "The Mind of the Founding Fathers," in Nirmal Mukarji and Balveer Arora, eds., Federalism in India: Origins and Development (New Delhi: Vikas, 1992), 81-102.

4. Adam Przeworski, "Some Problems in the Study of the Transition to Democracy," in Guillermo O'Donnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead, eds., Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986), 47-63.

5. See William H. Riker, Liberalism Against Populism: A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice (San Francisco: W.H. Freeman, 1982), 247-53. As Riker acknowledges, however, federalism may also give the majority in the subunits the power to limit the freedom of some of the citizens (as the history of the southern United States shows), making it difficult for the federal government to protect them.

6. See Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority-Rights (Oxford: Clarendon, 1995). For a powerful argument by a distinguished legal theorist that group rights are often a precondition of individual rights, see Joseph Raz, The Morality of Freedom (Oxford: Clarendon, 1986), 193-216. For a political and philosophically acute discussion of these issues in India, see Rajeev Bhargava, "Secularism, Democracy, and Rights," in Mehdi Arslan and Jannaki Rajan, eds., Communalism in India: Challenge and Response (New Delhi: Manohar, 1994), 61-73.

7. The tentative arguments made in these concluding paragraphs will be developed analytically and empirically in much greater depth in Federalism, Democracy and Nation, a book being written by Juan J. Linz and myself.