“刀把子”在谁手中？警权阴影下的中国政法系统

 

政法系统，这一中国语境下的特殊词汇，涵盖了公安机关、检察院、法院、安全、司法等诸多部门。由于其囊括了全国范围内的司法、执法职权，可以对公民进行“合法伤害”，所以在中共政治语境里，“政法系统”又有“刀把子”一称。

要加强和改进对政法工作的领导，选好配强政法机关领导班子，不断提高政法队伍思想政治素质和履职能力，培育造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政法队伍，确保刀把子牢牢掌握在党和人民手中。

2014年7月，原中共政治局常委、中央政法委书记周永康被调查。他曾拥有极高实权，被外界称为“政法沙皇”，其治下的中央政法委统御着军队以外的全国暴力机关，并独揽维稳工作大权。五年政法委书记任内，全国维稳经费（即官方所称公共安全预算）更一度超过国防预算。

在周永康卸任后，中央政法委书记退出了以习近平为核心的新一届政治局常委会，权力斗争引发的制度变革也开始在政法系统内逐步发酵。

然而，以公安、检察院、法院（简称公检法）为核心的中国政法系统，究竟由谁话事？三大部门之间，如何合作与制衡？“政法委”是履行“协调”职能，还是掌握“领导”权力？“政法委书记”又是否如外界所想象般能一手遮天？

警权独大：政治运动与社会控制的“毒树之果”

2002年，周永康任公安部长，正式开始了他在政法系统的任职之路。在担任公安部长时，周永康同时兼任中央政治局委员、国务委员、中央政法委副书记，成为改革开放以来首位进入政治局的公安部长。自周之后，公安部长都由副国级领导人（政治局委员或国务委员）担任，地位骤升，且实权远大于“两高”（最高人民法院与最高人民检察院）首长。

但是，公安部有如此地位，并非是新鲜事。这与中国政法系统长期依赖公安力量的传统有密切关系。

首先，早期公安部军事化色彩明显。中共建政前，公安部原属中共中央军委。中央人民政府成立后，公安部转入政府序列，但仍一直由中央军委委员、后被授予解放军大将的罗瑞卿主管。由此，公安部在创立之初，便实行“级别高配”，且与军队关系密切。罗瑞卿的继任谢富治同样为军中将领，在担任公安部长期间，更官至国务院副总理、政治局委员。

其次，公安部自创立之初，便手握重要职权。在罗瑞卿时期，公安部承接了镇压反革命运动、三反五反、肃清反革命运动等多项政治运动，形成了公安主管政治保卫工作的传统。事实上，公安部在隶属于中央军委时期，就是由华北局社会部组建而成。中共的社会部，职权包括政治保卫和情报工作。1949年后，社会部的政治保卫工作被划入公安部，后来逐渐演变成了公安部国内安全保卫局（对内称“公安部一局”，简称“国保”）。

国保工作不仅涵盖范围广，且由于工作隐蔽，时常游走在法律之外，权力难有制约。一般来说，“国保”划归于哪一部委，就会极大扩充了该部委的实权。中共国保部门的设立，参照了苏联模式，但管辖机关却完全不同。在苏联，国内保卫工作由内务部管理，之后整个国家安全部也被并入内务部；而在东德，则由国家安全部（又称史塔西，Stasi）统管对内保卫和对外情报工作。苏联内务部和东德史塔西也都因其下辖“政治警察”而掌握了超级权力。

在历次政治运动中，公安系统逐渐将全国的户口、治安和政治清洗等任务都纳入职权范围，代管了本应由民政部门负责的社会管理权，甚至一度控制司法审判。中国的律师制度在1959年被取消，直到1980年《律师暂行条例》颁布，中国大陆近超过20年没有律师，而司法系统也长期被公安压制。大跃进时期，公检法合并，便是以公安为主，凡是公安机关逮捕定案者，基本都会由检察机关批捕，由法院依照公安机关意志进行审判。更有甚者，在公安主导政治运动时期，国务院和人大也会配合修改法律法规。公安系统变成了超级执法机构和社会管理机构，甚至吞并了部分立法权。

公安做大的背后，实际上是中共进行社会控制的需要。毛泽东时代，中共社会控制深入方方面面，治理成本极高。从户籍制度到政治监视，都需要依赖公安的人员力量在各级、各地完成大量琐碎、繁杂的工作。

书记地位如何决定政法委权力？

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1988年，中央政法委被撤销，重新改为政法小组，这是推动政治改革的赵紫阳所设计的方案。“小组”与“委员会”的主要区别是，小组没有常设机构，只有办公室，职能人员进一步缩小。同时，中共规定政法小组不开会议不发文件，仅负责日常指导与协调。此时，政法小组组长由中央政治局常委、纪委书记乔石兼任。

不过，仅仅两年后，由于“六四事件”对中共社会管制所带来的震动，“中央政法委员会”再次恢复。1992年中共十四大后，由最高人民法院院长任建新兼任中央政法委书记，乔石后改任全国人大委员长，但仍领导政法工作。

在这一时期，中央政法委书记往往来自立法机关（全国人大）和司法机关（最高人民法院）的首长。如彭真所言，中央政法委是“要给中央当参谋，而非司令、政委”。换句话说，上有党委领导，下有公检法各司其职，由其党委和党组向中共中央、国务院党组负责，政法委本身的决策力有限，更多是为党委工作提供便利。

但在1990年代末，中共先后成立“中央维护稳定工作领导小组”（简称“维稳小组”）和“中央防范和处理邪教问题领导小组”（外界通常将其常设机构称为“610办公室”），这两个部门都是党务机构，分别负责维稳和法轮功问题，部门首长由中央政法委书记兼任。政法委书记职权也因此有所扩张，得以调动更多部门配合其工作。

但整体来说，这一时期全国各地政法委的权力并没有外界想象中的大。

在中国，评估一个部门是否有实权的重要指标有两个，一个是决策权，一个是人事权。在案件审批制度被取消后，政法委主要是履行协调指导职能，其权力的大小要靠政法委书记个人的政治地位决定；政法委也不具有对公检法干部的直接任命权。在不少地方，除政法委书记外，副书记和其他协调人员多是年事已高的临退休老干部；政法委的财政经费亦十分有限，亦不如公检法各部门。

政法委真正开始权力扩充是在2002年之后。中共十六大将政治局常委人数由7人增至9人，中央政法委书记得以进入政治局常委会。此时，两届政治常委罗干、周永康先后统揽政法工作，在常委会内形成一块完整的割据力量。