<21世纪>:8年来,您和您同仁们一直在密切跟踪、观察地方政府改革创新的各种实践。虽然我们都看到了近30年来我国各级地方政府在改革创新方面取得的巨大成就,但很多人担心这些改革的动力不足,您怎么看政府创新的动力?

俞可平:任何改革都需要动力,政府改革尤其如此。我们在评选\"中国地方政府创新奖\"的过程中一方面高兴地看到,地方政府不时有一些为群众带来实际利益,因而深受群众欢迎的创新举措;但另一方面又十分遗憾地发现,不少这样的创新举措慢慢因动力不足而最终偃旗息鼓了。

我曾经专门撰文论述过政府创新的一般动力。政府创新是通过政府官员的改革行为而得以实现的,因此其直接动力是党政官员的进取心和责任心,但是,政府创新的根本动力源于实践、社会环境和人民群众。对于地方政府来说,改革创新的主要动力来自以下三个方面:压力、激励和制度。

许多改革创新是由压力来推动的。首先,这种压力可能是当地群众的直接要求。例如,对一些群众反应十分强烈的问题,政府必须做出回应性的改革。其次,这种压力也可能来自上级政府,如上级政府做出统一部署,命令下级政府进行相应的改革。最后,这种压力还可能来自周围的政治环境,例如,其他的地区或单位都在推行某项制度,而且效果和反响很好,也可能促使一些政府部门推行改革。但是,这些来自压力的改革和创新往往是不可长期持续的,一旦压力减弱,如果没有其他新的动力,改革创新就会停顿下来。

比压力更持续的改革动力来自激励,包括官方的激励和民间的激励,精神的激励和物质的激励。其中官方的、物质性的激励是主要的动力,包括对创新业绩突出的官员给予提职提薪等实质性奖励。

在官本位意识特别强烈和权力相对集中的情况下,晋升职务是最为重要的激励措施。如果对政绩突出、德才兼备、群众拥护的官员不及时升迁,反而提升那些政绩平平、没有开拓创新精神、得不到群众拥护的官员,那将严重挫伤各级官员的进行政府创新的积极性。因此,科学和民主的干部选拔和奖励制度,是推动地方政府创新最重要的激励机制,也是有效避免\"冯唐易老\"、\"李广难封\"现象的根本途径。

另一方面,随着社会政治文明程度和官员素质的提高,来自民间的、非物质性的激励也变得越来越重要。

例如,一些高素质的官员,日益看重自己的公众形象和社会声誉,所谓\"青史留名\"、\"誉满天下\"等也都可以成为促使其改革创新的重要动力。在我看来,官员看重个人在人民群众中和社会上的为政\"清誉\",甚于看重其个人官职的升迁,也是官员文明程度和自身素质的一种表现。

<21世纪>:相比压力和激励而言,制度是否是最持久的动力源?

俞可平:对,我认为制度是激发和保持政府创新动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力,还是来自官方或民间的激励,从总体上说,都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。

一种地方政府的创新,无论其效果多好,多么受到群众的拥护,如果最终不用制度的形式得到肯定和推广,那么,这种创新最后都难以为继。

我们经常可以看到这样的现象,一些非常好的政府创新项目,由于没有以制度的形式得以确立和强制实施,当负责该项目的主要领导人调离该地区或该部门时,结果往往是\"人走政息\"。他的后继者如果是一位素质不高的领导,就会这样\"理性\"地想:这项创新不是我发起的,即使做得再好,也是前任的\"光环\"。既然上级没有强制性要求我推行该项创新,还不如我另搞自己的一套政策。

<21世纪>:有没有具体的例子,因缺乏相应制度而带来创新\"中断\"?

俞可平:如党的17大把基层民主当作推进中国特色社会主义民主政治的\"重点工程\"。我的理解,近些年来在各地乡镇主要领导的\"公推公选\",就是一项基层民主的重要创新。这项政府创新深受群众拥护,也得到了中央领导和专家学者的高度肯定,实践证明,它是党内民主和基层民主的一个突破性发展,较好地体现了中央提出的\"党的领导、人民民主和依法治国\"三者的有机统一。

然而,这么好的一项重大创新,在一些地方试行一段时间后便停了下来,至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行,还不到全国43275个乡镇党委和政府的百分之一。

为什么?关键是缺乏相应的制度保障。我们没有及时地从党和国家的制度层面上,对这样一项事关党内民主和基层民主的重要创新做出权威性的规定,没有强制性地要求各级乡镇党政主要领导人必须通过\"公推公选\"的方式产生。

在此,我也特别地呼吁有关决策部门和领导部门,对于那些体现\"立党为公\"\"执政为民\"宗旨、并深受群众拥护的改革创新举措,应当积极鼓励,正确引导,并且及时地通过法律、法规和政策等形式,使之转变成党和国家的制度,逐渐在全国范围内推广。不进行制度性的改革,不从制度上保障地方政府的创新,甚至一些成熟的政治改革,也会裹足不前。

<21世纪>:8年来,您和您同仁们一直在密切跟踪、观察地方政府改革创新的各种实践。虽然我们都看到了近30年来我国各级地方政府在改革创新方面取得的巨大成就,但很多人担心这些改革的动力不足,您怎么看政府创新的动力?

俞可平:任何改革都需要动力,政府改革尤其如此。我们在评选\"中国地方政府创新奖\"的过程中一方面高兴地看到,地方政府不时有一些为群众带来实际利益,因而深受群众欢迎的创新举措;但另一方面又十分遗憾地发现,不少这样的创新举措慢慢因动力不足而最终偃旗息鼓了。

我曾经专门撰文论述过政府创新的一般动力。政府创新是通过政府官员的改革行为而得以实现的,因此其直接动力是党政官员的进取心和责任心,但是,政府创新的根本动力源于实践、社会环境和人民群众。对于地方政府来说,改革创新的主要动力来自以下三个方面:压力、激励和制度。

许多改革创新是由压力来推动的。首先,这种压力可能是当地群众的直接要求。例如,对一些群众反应十分强烈的问题,政府必须做出回应性的改革。其次,这种压力也可能来自上级政府,如上级政府做出统一部署,命令下级政府进行相应的改革。最后,这种压力还可能来自周围的政治环境,例如,其他的地区或单位都在推行某项制度,而且效果和反响很好,也可能促使一些政府部门推行改革。但是,这些来自压力的改革和创新往往是不可长期持续的,一旦压力减弱,如果没有其他新的动力,改革创新就会停顿下来。

比压力更持续的改革动力来自激励,包括官方的激励和民间的激励,精神的激励和物质的激励。其中官方的、物质性的激励是主要的动力,包括对创新业绩突出的官员给予提职提薪等实质性奖励。

在官本位意识特别强烈和权力相对集中的情况下,晋升职务是最为重要的激励措施。如果对政绩突出、德才兼备、群众拥护的官员不及时升迁,反而提升那些政绩平平、没有开拓创新精神、得不到群众拥护的官员,那将严重挫伤各级官员的进行政府创新的积极性。因此,科学和民主的干部选拔和奖励制度,是推动地方政府创新最重要的激励机制,也是有效避免\"冯唐易老\"、\"李广难封\"现象的根本途径。

另一方面,随着社会政治文明程度和官员素质的提高,来自民间的、非物质性的激励也变得越来越重要。

例如,一些高素质的官员,日益看重自己的公众形象和社会声誉,所谓\"青史留名\"、\"誉满天下\"等也都可以成为促使其改革创新的重要动力。在我看来,官员看重个人在人民群众中和社会上的为政\"清誉\",甚于看重其个人官职的升迁,也是官员文明程度和自身素质的一种表现。

<21世纪>:相比压力和激励而言,制度是否是最持久的动力源?

俞可平:对,我认为制度是激发和保持政府创新动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力,还是来自官方或民间的激励,从总体上说,都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。

一种地方政府的创新,无论其效果多好,多么受到群众的拥护,如果最终不用制度的形式得到肯定和推广,那么,这种创新最后都难以为继。

我们经常可以看到这样的现象,一些非常好的政府创新项目,由于没有以制度的形式得以确立和强制实施,当负责该项目的主要领导人调离该地区或该部门时,结果往往是\"人走政息\"。他的后继者如果是一位素质不高的领导,就会这样\"理性\"地想:这项创新不是我发起的,即使做得再好,也是前任的\"光环\"。既然上级没有强制性要求我推行该项创新,还不如我另搞自己的一套政策。

<21世纪>:有没有具体的例子,因缺乏相应制度而带来创新\"中断\"?

俞可平:如党的17大把基层民主当作推进中国特色社会主义民主政治的\"重点工程\"。我的理解,近些年来在各地乡镇主要领导的\"公推公选\",就是一项基层民主的重要创新。这项政府创新深受群众拥护,也得到了中央领导和专家学者的高度肯定,实践证明,它是党内民主和基层民主的一个突破性发展,较好地体现了中央提出的\"党的领导、人民民主和依法治国\"三者的有机统一。

然而,这么好的一项重大创新,在一些地方试行一段时间后便停了下来,至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行,还不到全国43275个乡镇党委和政府的百分之一。

为什么?关键是缺乏相应的制度保障。我们没有及时地从党和国家的制度层面上,对这样一项事关党内民主和基层民主的重要创新做出权威性的规定,没有强制性地要求各级乡镇党政主要领导人必须通过\"公推公选\"的方式产生。

在此,我也特别地呼吁有关决策部门和领导部门,对于那些体现\"立党为公\"\"执政为民\"宗旨、并深受群众拥护的改革创新举措,应当积极鼓励,正确引导,并且及时地通过法律、法规和政策等形式,使之转变成党和国家的制度,逐渐在全国范围内推广。不进行制度性的改革,不从制度上保障地方政府的创新,甚至一些成熟的政治改革,也会裹足不前。